Z vlády mám pocit chaosu a bezradnosti. Autorita práva klesá, říká Baxa

Soudce Josef Baxa sice už dva roky není předsedou Nejvyššího správního soudu, bezpochyby ale zůstává jednou z nejvýraznějších osobností české justice. Za pozornost stojí nejen rozsudky jeho senátu, ale i názory na veřejné dění.

V rozhovoru pro Seznam Zprávy Baxa kritizuje českou vládu za schizofrenní způsob rozhodování v boji proti koronaviru, komentuje nové návrhy na snížení platů soudců a vrací se i k přelomovému rozsudku svého senátu z července, který nutí Finanční správu platit firmám mnohem vyšší úroky za zadržování jejich peněz.

Minulý týden vyšlo najevo, že po schválení novely ministryně práce Jany Maláčové by se od příštího roku snížily platy soudců o více než 30 procent. Co na takový návrh říkáte?

Především, než bych mluvil o obsahu, musím říci, že forma, kterou to paní ministryně učinila, je hrubě urážlivá. Pohybujeme se v ústavním systému, který je postavený na dělbě moci, na vzájemných brzdách a protiváhách. A hmotné zajištění soudců je jedna ze záruk jejich nezávislosti. Existuje o tom opravdu mocná judikatura Ústavního soudu, mnohokrát a mnohokrát zopakovaná, která mimo jiné říká, že pokud zákonodárce nebo vláda uvažuje o změnách v tomto zabezpečení, je to třeba řádně projednat, aby se o tomto soudci dozvěděli, ne aby se to dozvěděli z novin. Takže říkám, že je to naprosto urážlivé, nemá to vůbec nic společného s chováním ústavních činitelů a institucí.

Ministryně Maláčová návrh zdůvodňuje potřebou úspor v době, kdy se řeší následky pandemie covid-19. Je podle vás namístě alespoň zmrazení platů, které zmiňují někteří opoziční politici nebo prezident Miloš Zeman?

Samozřejmě nechci zavírat oči před vážností situace. Je ale otázkou, jestli vážnost situace opravdu způsobila pandemie, nebo kroky vlády. Vláda se i v těchto podmínkách musí starat o to, aby stát fungoval, aby fungovaly státní instituce, armáda, policie, hasiči a také soudy a státní zastupitelství. Mají-li tyto instituce dobře pracovat, musí být obsazeny lidmi, kteří mohou žít v určité jistotě, která spočívá mimo jiné ve společenském uznání významu jejich práce. Říci teď policistovi, lékaři, učiteli, hasiči nebo třeba i soudci, že toto společenské ocenění významu jejich práce má být o třetinu nižší? Tito lidé by neměli být znepokojováni podobnými oznámeními.

Takže by se teď nemělo na platy soudců sahat vůbec?

Když vláda očekává obrovský deficit v rozpočtu, nemůže tvrdit, že snížení platu několika státních představitelů nějak výrazně zlepší situaci. Koneckonců platy soudců jsou navázány na státní výdaje v podstatě automaticky. To má svůj význam. Pokud se stát rozhodne šetřit a nezvyšovat nebo dokonce snižovat platy v nepodnikatelské sféře, zcela automaticky se to odrazí v platech soudců. Oběma směry. Ale těžko vláda může říkat, že tady někomu přidá, tady zase někomu ubere. Čím to zdůvodňuje? Já jsem se díval do důvodové zprávy k novele a tam jsem nenašel racionální argumenty, nenašel jsem tam vlastně vůbec žádné argumenty. Není tam ani jakákoliv reakce na letitou judikaturu Ústavního soudu, vytvořenou desítkami nálezů na toto téma, kde jsou jasně stanovená pravidla, co vláda či parlament v tomto případě může a naopak nesmí dělat. Tady MPSV jako předkladatel návrhu zcela vědomě ignoruje legislativní pravidla, když o tom mlčí.

Zmínil jste, že vedle dopadů samotné pandemie se projevují také kroky vlády. Té se od počátku krize vyčítá, že často mění svá opatření. Nemyslím jen měnící se nařízení o tom, kde se musí nosit roušky. Některá vládní opatření se už řešila před Ústavním soudem. Jaký to na vás dělá dojem?

Já se nemůžu ubránit pocitu permanentního chaosu a bezradnosti. Připomíná mi to někdy zmateného králíka, který běhá sem tam a neví, kudy utéct. My přece nejsme v situaci, kdy uprostřed noci nastalo zemětřesení nebo se přelily řeky a kdy se situace musí řešit okamžitě. Máme nějaké poučení z jara a nezdá se, že by byla na dohled nějaká další kalamita. Bylo dost času věci promyslet, dobře uspořádat regulaci a pak s ní pořádně obeznámit obyvatelstvo, odůvodnit ji. A v pocitu nejistoty, který tu panuje už několik měsíců, nastolit alespoň nějakou jistotu, v čem budou spočívat opatření, jak dlouho budou trvat, co se dá očekávat s ohledem na možný vývoj situace. Tohle se tady prostě vůbec neděje nebo to aspoň není vidět. To, co ovšem vidět je, není reakce na data o vývoji onemocnění v populaci, nýbrž reakce na veřejné mínění podle toho, zda opatření zvýší nebo sníží popularitu těch, kteří je přijímají. A také podle toho, jestli je na dohled nějaký pomyslný vrchol politického cyklu, třeba volby.

Předpokládáte, že i další kroky vlády v souvislosti s koronavirem budou končit u soudů?

Zcela jistě. Některé spory jsou ještě v běhu a další spory budou následovat, protože to, co vláda nebo Ministerstvo zdravotnictví činí, jsou docela závažné zásahy do práv a svobod jednotlivců. Obávám se, že oproti jarnímu období lidé nebudou už mít tolik pochopení pro jejich omezení, což se může projevit jednak v neochotě se opatřením podrobovat, jednak v obraně těchto práv a svobod před nepřiměřenou regulací. Vláda musí počítat, že některé její kroky prostě budou předmětem nezávislého soudního přezkumu.

Když to více zobecníme, změnila se podle vás úcta k právu nebo vztah k justici v Česku, myslím tím ze strany vládní reprezentace?

Vztah k právu se opravdu mění, bohužel k horšímu. Základ pro fungování jakékoliv společnosti jsou pravidla, která mají být přirozená, spravedlivá, rozumná a samozřejmě také srozumitelná a trvanlivá. Je tak předpoklad, že lidé budou mít čas se s nimi seznámit, ztotožnit, že si je osvojí, a že je budou přirozeně dodržovat, že budou dohlížet, aby je dodržovali i jiní. Řeknu to na úplně banálním příkladu, pravidlech silničního provozu. Ten provoz je tak hustý a zároveň tak důležitý pro každého z nás, že je potřeba, aby byla dodržována jeho pravidla. Pokud se budou pravidla měnit co půl roku a pokud během jízdy autem potkáte deset nebo patnáct dopravních značek a příští týden bude na stejném místě jiných deset nebo patnáct dopravních značek, tak se v tom nezorientujete. Nakonec vás to odradí, abyste vůbec řídili.

Z toho by se dalo vyvodit, že když jsou lidé z právního chaosu otráveni, budou mít tendenci právo méně dodržovat…

Jsme v takové schizofrenní situaci, kdy stát přijímá zákony a úplně nepočítá s tím, že budou všechny dodržovány. A lidé a firmy jako adresáti těch povinností se tváří, že samozřejmě pravidla dodržují, ale spoléhají, že stát nebude na všechno dohlížet. Je to vzájemné pokrytectví. Výsledkem je, že autorita práva klesá, že to nikdo nebere vážně. Jednak kvůli tomu, že je toho moc, jednak, že to není srozumitelné, a jednak, že se to neustále mění.

Neprojeví se takové dezorientace v právu v tom, že se lidé a firmy budou častěji obracet na soudy?

Jistě, velké množství soudních sporů je vedeno nejasností práva. Kdyby právo bylo jednoznačné, tak by se jím lidé ve většině řídili, ale jelikož není, tak se pochopitelně liší pohledy - například u aktérů smlouvy na to, co je a co není po právu. Jsou to spojené nádoby. Čím kvalitnější a stabilnější bude právo a výkon státní správy, tím méně bude případů porušování práva, tím méně bude potřeba úředníků, soudců a tak dále. Je-li právo rozumné, tak se s ním lidé ztotožní a jde předpokládat, že ho většina bude dodržovat. Takže na to, abyste to právo vymáhali, už nebudete potřebovat takový aparát, jako je to ve stavu, ve kterém jsme dnes.

Když se ještě zastavíme u vztahu mezi vládní mocí a justicí. Vnímáte nějaké snahy o ovlivňování justice? Máte s tím ostatně osobní zkušenost, když vám prezident Zeman nabízel vedení Ústavního soudu.

Je to imanentně přítomno. Neříkám, že to je na pořadu dne nebo každodenní záležitost, ale je to trvale přítomno. Soudy patří v ústavním systému dělby moci mezi instituce, které brání, brzdí, ruší. Soud nebude nikdy šlapat na plyn, bude vždy spíše šlapat na brzdu. Dnes slyšíme o potřebě efektivního vládnutí a z úst některých politiků, že vládnutí dokonce brzdí i parlament. Politici přemýšlejí, jak se těchto pojistek zbavit, jak je obejít, učinit je bezvýznamnými. Samozřejmě to nemohou říci tak brutálně nahlas, ale to přemýšlení tam určitě je. Když už nemohou ty instituce zrušit, nebo jim zásadně omezit pravomoc, tak jsou jiné cesty, třeba je personálně obsadit, aby nezlobily, nebo dokonce dělaly to, co se po nich chce. Nebo že se jim sáhne na platy.

Ono se na to už trochu zapomíná, ale jsme v situaci, kdy se orgány činné v trestním řízení dlouho zabývají podezřením ze spáchání trestného činu předsedy vlády. Je tohle jako faktor, který může ovlivňovat vztah mezi výkonnou mocí a justicí?

Nemusí jít jenom o předsedu vlády. On je také jenom člověk. Představme si to na životě běžného člověka, který bude mít nějakou existenci, nějaké směřování ve svém běžném životě. Energii a čas, kterou ten člověk má, bude muset dělit mezi hlavní poslání a to, aby se neustále bránil, hájil, protiútočil a tak dále. To samozřejmě každému vezme energii a čas. Ten člověk si pak může také vytvořit a priori negativní vztah k orgánům činným v trestním řízení, které by za normálních okolností vnímal neutrálně. Nikdo není z takové ocele, aby se ho to nijak nedotklo a neovlivnilo přinejmenším jeho myšlení, když už ne jeho konání.

Jaký je váš názor na posílení soudcovské samosprávy? Na příkladu Slovenska, kde funguje Soudní rada a přesto došlo ke korupci na významných soudních postech, vidíme, že ani tento přístup nemusí úplně fungovat.

To je taková trvalka. Jak stárnu a sbírám další a další zkušenosti z fungování justice a ústavních systémů, včetně těch různých přešlapů, tak si pořád myslím, že by byl efektivnější jiný model správy soudnictví než ten, který máme. Nejsem ale takový romantik, abych si myslel, že se soudy mají spravovat samy, že soudci nejlépe vědí, co soudy potřebují. I v tomhle je třeba respektovat dělbu moci a ústavní systém. V minulosti byly různé situace, kdy vláda nebo parlament chtěly něco směrem k justici udělat, zjistily ale, že o tom nemají s kým mluvit. Justice má jedinečnou zkušenost v aplikaci práva a je úplně přirozené se jí občas zeptat. Třeba v případě, že se připravuje zákon, který v sobě může skrývat množství soudních sporů. Justice ale nemá žádnou institucionální střechu. Ministr spravedlnosti není žádný představitel justice, je to člen vlády. Jako hlavy justice nemohou vystupovat ani předsedové nejvyšších soudů. Nemůže to být ani prezident republiky, který má směrem k soudům rozsáhlé kompetence, jeho pozice je jiná. Jde o to, aby exekutiva a legislativa měly partnera.

Jaká by ta „institucionální střecha“ měla mít podobu?

Já dlouhodobě věřím v rovnováhu. Měl by to být orgán na ústavní úrovni se smíšeným složením, kde nebude nikdo dominantní. Byla by to institucionální platforma pro trvalý dialog. Přitom by to nebyla nějaká soudcovské pevnost nebo odborářská centrála. Ani sebelepší instituce ale nezařídí vše. Po všech zkušenostech bych byl velmi opatrný: Není to tak černobílé, že politici jsou zlí a soudci hodní. I soudci mohou být zlí.

Tady připomenu, že redakce Seznam Zpráv upozornila na placené výlety soudců na zahraniční fotbalová utkání. Je v současnosti dostatečně ošetřená prevence a tresty za takové přešlapy?

Tady žádná právní úprava nepomůže. Ona existuje, ale nakonec nemůžeme spoléhat na policii nebo kárné senáty. Mají svoji roli, ale citlivost musí být u každého soudce. Zevnitř vidím mnohem lépe na nešvary, fauly nebo nedostatky, ať už v pracovním nebo osobním životě soudců. Oni žijí v nějakém prostředí, jsou viděni a slyšeni, kam jezdí, kde bydlí, s kým se stýkají. To se všechno ví. Kritická citlivost celého tohoto stavu by měla být tou nejlepší zárukou, aby lidé zmíněné věci nedělali, nebo když už je udělají, aby si sami uvědomili, že dělají ostudu a znehodnocují důvěru v justici. A pokud si to sami nechtějí připustit, mělo by jim to dosti citelně dát najevo jejich soudcovské okolí. Veřejnost totiž nerozlišuje, veřejnost si udělá závěr, že jsou všichni soudci stejní.

Nejvyšší správní soud se mnohokrát zabýval tvrdými postupy Finanční správy v minulých letech. Váš senát v červenci vynesl důležitý rozsudek, podle něhož by měla Finanční správa platit firmám mnohem vyšší úroky za zadržování nadměrného odpočtu DPH, než pro dané období určoval zákon. Dá se nicméně podle vás očekávat, že budou ve stejné věci následovat žaloby dalších firem?

Nemohu a nechci se vyjadřovat k běžícím případům, které máme na stole, ani k těm, které k nám potenciálně přijdou. A ony jistě přijdou. Je to právě o tom, o čem jsme mluvili na začátku. O nestabilitě práva. Daňové právo je v uvozovkách vzorovou ukázkou toho, jak právo vypadá, a zároveň, jak by nemělo vypadat. Jeden můj kolega řekl, že je to takové tango - krok dopředu a pak krok zpátky. Neboli že daňová správa někdy něco přežene, lidé se následně obrátí na soudy, které zatlačí daňovou správu zpět, ta to ale příště zase znovu zkusí. A v tomhle taktu se to pořád opakuje. Bohužel v tom vidím i trochu takového cynismu. Řeknou si: „No tak dobře, on si to jeden ze sta vysoudí, ale v těch devadesáti devíti případech to bude po našem.“ Vychází se také z toho, že soudní ochrana nikdy není na počkání, že vždycky uplyne nějaký čas. Na obranu daňové správy je ale třeba říci, že ve srovnání s jinými oblastmi státní správy více reaguje na naši judikaturu. Zásadní rozsudek se zpravidla odrazí na tom, že oni změní své metodické pokyny. Je to dáno také tím, že je zformována jako jednotná, hierarchicky uspořádaná soustava. Když něco podobného uděláme ve stavebním právu, tak se nemusí stát nic, protože stavební úřady jsou roztříštěné. To je mnohem složitější situace.

Je zmíněný rozsudek, který se týkal úročení nadměrných odpočtů DPH, důležitý? Bude působit jako precedens?

Myslím, že to je důležitý rozsudek, byť rozhodoval jenom konkrétní věc. Jsou tam zobecněné myšlenky o výši úročení, o povaze úroků nebo o tom, že se nemůže ignorovat základní funkce úroku v ekonomickém životě – když vám budou chybět peníze, na které jste spoléhal, musíte si je opatřit jinde. Za to zaplatíte nějakou cenu. Této ceně by pak měla přiměřeně odpovídat i cena, kterou vám později zaplatí daňová správa za zadržování vašich peněz.

Vy jste posuzoval i mnoho jiných případů, které se týkaly tvrdých postupů finančních úřadů v dřívějších letech. Překračovala podle vás Finanční správa své pravomoci nebo roli?

Myslím, že s odstupem času se dá říci, že ano, že to bylo skutečně excesivní chování. Uvědomme si, že celou tu dobu se zákony nezměnily. Institut zajišťovacího příkazu je v daňovém řádu od počátku. Je to prostředek, který je nutný, je součástí invazivnějších nástrojů, které daňová správa musí mít. Problém byl ale v jeho nadužívání. Jde o nejtvrdší prostředky, které se musí používat s největší obezřetností a uvážlivostí a v nezbytné míře. Nemůžete jít na všechno s atomovým dělem. A to se bohužel dělo. Řada těch případů byla popsána. A daňová správa, aniž se opět zákon změnil, mezitím zase od té praxe ustoupila a teď se budou počítat škody.

V jiném rozsudku jste se kriticky opřel do finančního motivování daňových úředníků – jejich odměny v posuzovaném případě závisely na dodatečném doměření daně.

Považovali jsme za velmi důležité říci něco více o povaze kontrolní činnosti Finanční správy. Napsal jsem několik odstavců o tom, že kontrola je přeci užitečná pro obě strany. Stát díky kontrole zjistí, jestli pravidla fungují. A pokud adresát povinností při kontrole uspěje, zase by to mělo pro něj být nějakým povzbuzením, že obstál. Bohužel praxe bývá taková, že když kontroloři nic nenajdou, obávají se, že je nadřízení nepochválí. A proto se snaží za každou cenu něco vytknout. Zdaleka to neplatí jenom pro Finanční správu. Nedávno jsme rozhodovali o žalobě zdravotnického zařízení, které dostalo od krajského úřadu pokutu za různé delikty. Samotná kontrola trvala dva roky, skoro další rok trvalo, než zahájili správní řízení a rozhodli o pokutách. Takže tři roky nejistoty, co bude. Z korespondence úředníků vyplynulo, že jim nešlo o nápravu věcí, jako spíš o potrestání onoho soukromého zařízení. Nebo smlouvy mezi radnicemi a firmami na měření rychlosti, v nichž tyto společnosti dostávaly procento z výnosu pokut. Kontrola by měla být jakási metodika na místě. Tohle máte špatně, tohle si dejte do pořádku. Není možné rovnou přijít s ostrou sekerou a vyměřovat pokuty. I když konkrétní kontrolor jistě není odpovědný za přijímání nekvalitních zákonů a jejich neustálé změny, měl by si tohoto stavu být vědom, měl by svou činností přispívat k tomu, aby právo fungovalo. Ne klást pasti v houští povinností a čekat, kdo se do nich chytí, ale svou vrchnostenskou kontrolní pravomoc využívat rozumně tak, aby příště na kontrolu už nemusel chodit. Když se tohle změní, budou lidé na stát nahlížet úplně jinak. Nebudou se ho tolik bát, ale budou k němu mít větší respekt. Protože uvidí, že jednání vede k nějakému společnému cíli - aby pravidla fungovala.