Lákavý a snadný terč ruských operací. Češi přesto chtějí zavádět referenda

„Ústavní zákon může stanovit, kdy lid vykonává státní moc přímo.“

Článek 2, odstavec 2 Ústavy České republiky. Je to jistý dluh, který vůči našemu základnímu zákonu máme - celostátní referendum, v němž by občané sami rozhodovali o otázkách budoucnosti země. Parlament se na něm nikdy nedohodl, ani po téměř 33 letech od vzniku samostatného českého státu, v němž po celou dobu jeho existence platí tato jednoduchá větička.

Není to samozřejmě nic v rozporu – ostatně slovo „může“ není těžké vyložit ani pro člověka bez právního vzdělání. Před nadcházejícími sněmovními volbami však řada stran plánuje tento dluh splatit.

Návrh je to legitimní, ostatně Češi a Češky se přímé demokracii nebrání. V červencovém průzkumu agentury NMS Research ji jako preferovaný režim označil každý třetí respondent, dokonce o celý procentní bod více než současný systém zastupitelské demokracie.

Ústavní zákon o celostátním referendu chce po volbách přijmout SPD, Stačilo! i hnutí ANO. Politici favorita voleb, hnutí Andreje Babiše, nicméně v předvolební kampani odmítají, že by se všelidové hlasování mělo týkat otázek české účasti v klíčových mezinárodních organizacích, jako je Severoatlantická aliance nebo Evropská unie.

Ani kdyby však tyto politické síly dohromady v příští Poslanecké sněmovně dosáhly na pohodlnou většinu, prosazení celostátního referenda v jakékoli podobě je stejně vysoce nepravděpodobné. Pro přijetí ústavního zákona je totiž potřeba mít v dolní komoře Parlamentu 120 poslanců a k tomu ještě tři pětiny přítomných členů Senátu, v němž jasnou většinu drží strany současné vládní koalice, které celostátní plebiscit odmítají.

Češi tak mají možnost v referendu hlasovat jen na místní a krajské úrovni. O budoucnosti celé země přímo hlasovali jen jednou, v roce 2003 o vstupu do Evropské unie. Tehdy referendum zavedl speciální ústavní zákon, který se vztahoval pouze právě k této jedné otázce, tedy tzv. ad hoc.

Mnozí politici i odborníci referendum považují za nebezpečný nástroj štěpení společnosti, která dělá velká rozhodnutí, aniž by mezi ní proběhla dostatečně informovaná debata. Čímž se vracíme zpátky k Churchillovu citátu z úvodu textu.

Všelidové hlasování má ve světě dlouhou tradici. Užívali jej již staří Athéňané, ačkoli vzhledem k omezení hlasovacího práva pouze na svobodné dospělé muže nelze hovořit o přímé demokracii, jak ji chápeme dnes.

Její moderní podoba má kořeny ve švýcarských kantonech v 16. století, od 19. století se pak v Evropě poměrně běžně používá i na celostátní úrovni.

Výjimkou tomu není ani v posledních letech – občané dnešních států Evropské unie hlasovali od začátku století přímo celkem o 167 otázkách. Nejčastěji se přitom svých občanů zeptala Itálie (31 otázek), Slovinsko (28) a Irsko (21). Naopak ani jednou celostátní referendum za poslední čtvrtstoletí nezkusili Belgičané, Finové a Němci.

Můžeme přitom hovořit o dvou hlavních vlnách popularity využívání tohoto nástroje:

Po tomto období však přišel v trendech jistý zlom. Nepochybně jej přineslo hlasování Spojeného království o setrvání v EU v červnu 2016, známé jako brexit. Britové si tehdy většinou více než jednoho milionu hlasů zvolili variantu „leave“ a ze společenství – i přesto, že referendum nebylo právně závazné – odešli.

Byl to zlomový moment, který upozornil na řadu chyb všelidového hlasování. Ta hlavní z nich má jasné pojmenování: neinformovanost voličů. Různé studie mnohokrát ukázaly na velmi špatné znalosti o fungování EU mezi Brity, přičemž vědci nesčetněkrát upozornili i na korelaci mezi vyššími kognitivními schopnostmi daného voliče a skutečností, že hlasoval pro variantu „remain“, tedy zůstat součástí EU.

Pět let poté, co Spojené království reálně kontinentální spolek zemí opustilo, navíc deziluze z odchodu našla nový vrchol: v lednu 2025, na nějž toto výročí připadlo, jej za správný považovalo už jen 30 % Britů.

Dopady brexitu poté zřetelně formovaly i přístup Evropy. Zatímco mezi lety 2000 a 2016 se evropské státy svých občanů v součtu ptaly každý rok v průměru na 7,4 otázek, od roku 2017 se průměr snížil na pouhých 4,7.

I co se týče přímo referenda o vystoupení z Unie, se od roku 2016 hovoří podstatně méně a tyto úvahy se ve většině zemí postupně přesunuly spíš na úplný okraj politického spektra.

Například Marine Le Penová – dříve velmi hlasitá zastánkyně referenda o „frexitu“, jak se potenciálnímu odchodu Francie z EU říká – v prezidentských volbách 2017 otočila a takové hlasování odmítla. „Brexit udělal frexit naprosto nemožným,“ komentovala to tehdy šéfredaktorka deníku Le Monde Sylvie Kauffmannová a dodala, že právě britské referendum v lecčem přineslo odstrašující příklad.

I jiné evropské strany svůj pohled na možné hlasování o odchodu ze sedmadvacítky změnily a nahradily jej rétorikou o „reformě EU zevnitř“.

Nechat občany přímo rozhodovat o takto důležité otázce, s sebou v mnoha ohledech nese řadu rizik. Nízká informovanost se totiž týká i zemí kontinentální Evropy. Výzkumníci z Vídeňské univerzity v roce 2022 publikovali experiment provedený v osmi evropských zemích, který potvrdil to, co si Británie už vyzkoušela. „Občané, kteří mají nepřesné představy o EU, mají větší pravděpodobnost hlasovat pro vystoupení. Naopak voliči, kteří mají přesné znalosti o fungování demokracie v EU, dávají přednost hlasování pro setrvání,“ uvádí studie.

To se dá v podstatě vztáhnout na jakoukoli otázku a v konečném důsledku i na přímou demokracii jako takovou. Hrozí, že o nejdůležitějších otázkách budoucnosti daného státu reálně rozhodne ta méně informovaná část obyvatelstva.

Referendum je nepochybně vrcholně demokratickým nástrojem. Dává možnost vyjádřit se všemu lidu. A jak říká i česká Ústava, „lid je zdrojem veškeré moci“. Možnost větší občanské participace také často zvyšuje zájem o politické otázky a koriguje politické elity, které mohou být odtržené od společenské reality.

Nicméně na druhé straně stojí negativa. Referendum komplexní problémy zužuje do otázek typu ano/ne. Navíc vesměs vytváří jistý demokratický paradox – většina států totiž ústavně požaduje, aby o důležitých otázkách rozhodovala kvalifikovaná většina tamního zákonodárného sboru (jako třeba v České republice tři pětiny všech poslanců a přítomných senátorů), pro referendum však stačí prostá absolutní většina.

Plebiscitu chybí odpovídající brzdy a protiváhy, nebo jak to v roce 2016 ve sloupku pro prestižní deník Boston Globe komentoval slavný harvardský profesor a bývalý hlavní ekonom Mezinárodního měnového fondu Kenneth Rogoff: „To není demokracie, to je ruská ruleta.“

Po téměř deseti letech jeho slova navíc nabírají úplně nový – takřka doslovný – rozměr. Dnes existuje celá řada důkazů o ruských hybridních operacích napříč celým kontinentem. Kreml dlouhodobě vede dezinformační kampaně. Týkaly se, jak zjistili nizozemští vědci, třeba loňských eurovoleb, nebo letošních spolkových voleb v Německu. Vůbec nejsilnější ovlivnění voleb ze strany Moskvy pak přišlo loni na podzim v Rumunsku, kde ruská vlivová kampaň zašla tak daleko, že tamní ústavní soud dokonce výsledky prvního kola prezidentských voleb dodatečně anuloval.

Z ruského zapojení nebyly historicky vynechány právě ani plebiscity.

Asi nejvýznamnějším případem bylo nizozemské referendum o ratifikaci asociační dohody mezi EU a Ukrajinou z roku 2016. Přes 61 % hlasujících – což představuje 32 % obyvatel království – se vyjádřilo proti. Šlo pouze o poradní hlas a vláda Marka Rutteho, dnešního šéfa NATO, smlouvu nakonec o rok později i tak ratifikovala. Postupem času však zpravodajské služby a novináři odhalili masivní dezinformační kampaň i toky ruských peněz směrem k politikům, kteří nejhlasitěji volali po odmítnutí ratifikace.

Dalším důkazem může být italské všelidové hlasování o rozsáhlé ústavní reformě proevropského premiéra Mattea Renziho z roku 2016. Z bližší doby pak také třeba loňské referendum v Moldavsku. To sice není členem EU, nicméně otázka se týkala právě možného budoucího začlenění do společenství. Rozdíl byl nakonec ani ne o jeden procentní bod ve prospěch návrhu, nicméně ruská kampaň byla podle prezentovaných důkazů ohromná a dezinformace v ní byly to nejmenší – kromě nich zahrnovala také kyberútoky nebo dokonce nakupování hlasů.

V referendu je navíc samotná případná výhra jen jedním aspektem, který může Rusku nahrávat, druhým je jeho štěpný potenciál daný pouze dvěma protichůdnými volbami typu ano/ne.

„Referenda redukují politickou soutěž na jasnou dynamiku ‚my proti nim‘, což pomáhá mobilizovat voliče a dále prohlubovat propast mezi protichůdnými stranami. To má často i dlouhodobý dopad na politickou scénu,“ uvádí polská politoložka Magdalena Musiał-Kargová z Univerzity Adama Mickiewicze v Poznani, která se ve svém výzkumu zabývá především právě otázkami přímé demokracie.

Není pochyb, že rozdělení evropských společností do ruské hybridní války proti kontinentu zapadá. Referenda navíc často sedí do rétoriky populistických sil.

Musiał-Kargová rozlišuje dva typy plebiscitů – ty, které odrážejí již existující hluboké společenské štěpení a mají za cíl ho rozhodnout, a takové, jež naopak takové štěpení vytvářejí a mají mobilizovat voliče populistů.

Zkušenosti s mobilizací k referendu však úplně jednoznačný trend neukazují. Za příklad může posloužit třeba Slovensko, kde se referendum od vzniku samostatného státu konalo celkem devětkrát, často s více otázkami. Podle tamních pravidel je hlasování platné, jen pokud se jej zúčastní nadpoloviční většina všech oprávněných voličů, což se povedlo pouze v jednom jediném případě – při hlasování o vstupu do EU.

To samé lze pozorovat třeba i v Itálii, která od roku 2000 pořádala ze zemí EU vůbec nejvíce celostátních plebiscitů.

Vykládat to nevelkým zájmem o hlasování by však podle politologů bylo zavádějící. Místo toho hovoří o tzv. paradoxu obrácení účinku menšinového hlasu. To znamená, že pokud je někdo proti návrhu, je pro něj výhodnější dát svůj názor najevo tím, že do hlasovací místnosti vůbec nepřijde. Vraťme se ke slovenskému příkladu: Kdyby všichni Slováci, kteří v roce 2003 hlasovali proti vstupu do EU, místo toho nepřišli, referendum by vůbec neplatilo. Proto ostatně vesměs všechna tamní přímá hlasování končí velmi jednoznačným výsledkem.

Slovensko má v porovnání s ostatními zeměmi poměrně přísnou úpravu referenda – nejen, že pro jeho platnost vyžaduje naplnění tohoto kvóra, ale k vypsání je také potřeba 350 000 podpisů občanů, což je vzhledem k velikosti země opravdu hodně.

Komparaci zemí EU, kterou si můžete prohlédnout i v přehledné grafice níže, však začněme postupně.

Základní je vůbec otázka zákona o všeobecném referendu, který plebiscit na celostátní úrovni upravuje. Česká republika, která jej nemá, se řadí po bok pouze nemnoha zemí – Kypru, Belgie, Nizozemska a Německa. To má ve federální ústavě pouze zmínku o referendu při přijímání nového základního zákona a změně spolkových hranic, úpravu dalších podmínek náš západní soused ovšem nikdy nepřijal.

U těchto zemí nelze odpovědět na žádnou z dalších otázek – zda mají možnost celostátní referenda vyvolat občané, zda jsou hlasování závazná a jaká jsou požadovaná účastnická kvóra.

Občané sami mohou referenda sběrem podpisů vyvolat pouze v osmi zemích EU, v jiných pak jen iniciovat jednání parlamentů. Evropské srovnání také říká, že referenda jsou ve většině případů závazná (v některých státech však jen v závislosti na typu otázky) a parlamenty se jejich výsledkem musí řídit. V jiných zemích mají pouze konzultativní roli.

Důležitá je také otázka účasti nutné pro platnost referenda. Pokud je tento požadavek nějak upraven – a v celkem 11 unijních zemích je – vesměs platí, že odevzdat svůj hlas musí více než polovina oprávněných voličů. Vůbec nejpřísnější je pak úprava v Litvě a Lotyšsku, kde je ke změně ústavy referendem potřeba souhlas více než poloviny celkového počtu oprávněných voličů.

„Jsem totálně proti referendům,“ prohlásil nizozemský premiér Mark Rutte v roce 2016 po již zmiňovaném hlasování o ratifikaci asociační dohody mezi EU a Ukrajinou. Myslel to vážně. O dva roky později jeho vláda v parlamentu prosadila zákon, který všeobecné referendum znemožnil. „Jako institut nepřineslo očekávané výsledky, mimo jiné kvůli kontroverzi ohledně způsobu podávání žádostí a různým interpretacím výsledků,“ uvedla v odůvodnění tehdejší nizozemská vláda a dodala, že referendum vede k odcizení voličů.

To není zdaleka jediná změna úpravy referend, s níž evropské země v posledních letech přišly. Několik příkladů:

Trajektorie je tedy jasná. Přímá demokracie je v evropských zemích předmětem řady pochybností a dá se hovořit o jistém ústupu – státy se svých občanů ptají na méně otázek a zpřísňují podmínky konání všelidových hlasování.

Vzhledem k tomu, že nová Poslanecká sněmovna se podle předvolebních prohlášení politiků bude otázkou všeobecného referenda minimálně zabývat, je vhodné si tento trend i rizika, která k němu vedla, připomenout.