Komentář: Kdo chce vládnout na dluh, zákon ho nezastaví

Kdo vyhraje volby, ten vládne. A podstatou vládnutí je říct, jaké budou daně, za co se bude utrácet a kolik si stát navrch půjčí. Jinými slovy – sestavit státní rozpočet.

K vítězství patří svoboda upravit si rozpočet podle svých politických preferencí. Svoboda, o které jsme si doposud mysleli, že naštěstí není úplně absolutní, ale že je z dobrých důvodů regulovaná zákonem, který stanoví pro utrácení a zadlužování určité meze.

Příslušný zákon „o pravidlech rozpočtové odpovědnosti“ vznikl v roce 2017 a v praxi fungoval jako konsensuální norma, na co v zájmu zdravých veřejných financí dbát. I když teď ve volbách vyhrál program povolování opasků, od zákona se čekalo, že bude pojistkou proti nadměrnému utrácení a zadlužování. Jenže nejspíš ne.

Zákon stojí na idealistickém, ale srozumitelném principu, že vláda by neměla opakovaně utrácet víc, než vybere, a vypomáhat si na dluh, který pak hodí i s úroky na příští generace. Běží-li v ekonomice vše normálně, je povoleno půjčit si jedno procento hrubého domácího produktu ročně. Což lze považovat za neškodné množství, z kterého země vyroste, podobně jako prosperující rodina z rozumně nastavené hypotéky.

Až do covidu se dařilo jednoprocentní strop držet (viz graf). V mimořádných letech 2020 a 2021 se musela dluhová kazajka pod tíhou reality povolit. Úleva byla – zpětně vzato – hodně benevolentní, dvě novely z roku 2020 a 2021 (obě za Babišovy vlády) prohloubily prostor pro „strukturální deficit“ nejdřív na čtyři a pak na 5,5 procenta HDP. Víc, než nakonec bylo třeba.

Výlet do minulosti je důležitý pro pochopení, jak bude zákon fungovat teď. Vzhledem k velkým výdajovým plánům nastupující koalice měla přijít jeho hvězdná hodinka. Jenže v paragrafech jsou schovaná ustanovení, která si lze vyložit tak, že o žádnou účinnou brzdu proti dluhům nepůjde.

Obvyklé čtení zákona je takové, že stát by si měl, co se týká půjčování, postupně odvykat. Fialova vláda do paragrafů vrátila v rámci konsolidačního balíčku jednoprocentní hranici. Národní rozpočtová rada – orgán, který má na zdraví veřejných financí dohlížet jako auditor – tomuto ustanovení říká „schody do rozpočtového nebe“, v grafu je limit znázorněn zelenou linkou.

Strukturální schodek – tedy manko mezi příjmy a výdaji po očištění o příznivé či škodlivé výkyvy v hospodářském cyklu – se má zlepšovat z 2,75 procenta v roce 2024 každý rok o půl bodu. V roce 2028 má dosáhnout původního jednoho procenta. To všechno v zákoně pořád je.

Letošních 2,25 procenta by mělo pohodlně vyjít. Projevují se konsolidační opatření, pomáhají také překvapivě velké a stále rostoucí přebytky na účtech obcí. Těžkosti začínají v příštím roce, což je také důvod aktuálního politického boje o interpretaci kvalit návrhu státního rozpočtu 2026.

Málokoho mohla minout hádka, zda v rozpočtu, předávaném starou vládou té nově vznikající, něco chybí, nebo ne. Fialova vláda ho odevzdala se schodkem 286 miliard korun, na hraně povolené hranice. Strukturální schodek pro příští rok v rozpočtové dokumentaci vyčíslila na 1,7 procenta HDP, tedy těsně podle „schodů do nebe“, kde je pro rok 2026 stanovena laťka 1,75 procenta.

V praxi to ale tak vzorné nebude. Za prvé, Fialova vláda nechala v rozpočtu nepokryté výdaje na dopravu, v optimistické verzi v objemu 16,5 miliardy korun, při striktním výkladu rozpočtových předpisů za 57,3 miliardy. Nejde o žádnou pohromu, ale o to, že povolování staveb se rozběhlo a je jich připraveno víc než dřív. Do rozpočtu, který má být rok od roku úspornější, se všechny nevešly.

Bude-li je nová vláda chtít spustit (což chce každá vláda a vzhledem k návratnosti a užitečnosti investic do infrastruktury to dává smysl), bude muset někde jinde ušetřit, nebo si víc půjčit. Šetřit se nechystá, naopak má své dodatečné výdajové plány – což je druhý důvod, proč „schody do nebe“ v praxi od příštího roku končí.

Minimálně dvě opatření chce Babišova formace stihnout od roku 2026 – zrušit vyšší odvody živnostníků a převést na stát poplatky za obnovitelné zdroje elektřiny. Vyšší odvody přijala Fialova vláda jako součást penzijní reformy a nová koalice je může zrušit v Parlamentu i bez zformování vlády. Stejné je to se zelenými poplatky. Účet za obojí dohromady odhaduje na 21,5 miliardy.

Co s rozpočtem 2026 bude, se najisto ještě neví, i když nový rok je blízko. Kdo chce víc utrácet, nic mu nebrání, aby využil parlamentní většinu a zákonné stropy si zvedl podle potřeby. To by ale nejspíš narazilo v Senátu a vyvolalo další kolo debat. Autoři takové změny by riskovali nálepku, že zadlužují zemi, nová koalice proto nejspíš hledá méně nápadný postup.

Druhou možností je úprava rozpočtu v průběhu příštího roku ve sněmovně podle potřeb nové vládní většiny. Rozpočet lze jako každý jiný zákon změnit novelou. Tento proces není v praxi moc obvyklý, a tak ani není svázaný rozpočtovými pravidly tak přísně. Volnější výklad umožňuje při novele schodek nafouknout.

Toto původně vypadalo jako varianta, které dávali vítězové voleb přednost. Dokud v pondělí nenastal obrat, kdy nová koaliční většina v rozpočtovém výboru rozhodla vrátit původní rozpočet Fialově vládě k přepracování.

Zákon o rozpočtové odpovědnosti také povoluje relativně velkou odchylku mezi tím, co schválí sněmovna, a tím, jak státní kasa na konci roku reálně dopadne. Strukturální schodek může skončit oproti plánu až o dvě procenta HDP hůř.

Když dvě procenta HDP nestačí, vláda by správně měla v dalším roce hříchy vykompenzovat podle paragrafů o takzvané „nápravné složce“. Konkrétně ušetřit jednu třetinu toho, o kolik schodek překročí povolenou dvouprocentní odchylku. Ani to se ale nynější praxe netýká. Jednak dvě procenta HDP dávají slušnou rezervu, jednak se odchylka se počítá kumulativně za všechny předchozí roky a z covidu je v ní dostatečná vata.

Prostor k většímu utrácení se tedy v zákoně najít dá a zbytek už je jen politika. Buď nová koalice vezme větší utrácení na sebe jako svůj program, anebo nějak donutí končící vládu, aby rozpočet přepracovala a nárůst dluhů šel za ní. Z hlediska faktických peněz je ale zdá se rozhodnuto – éra šetření končí, rozpočtové schodky půjdou nahoru a žádný zákon to sám o sobě nezastaví.

(Článek je aktualizovaný k 25.11. s ohledem na debatu v rozpočtovém výboru a výklad Národní rozpočtové rady a Ministerstva financí ohledně fungování paragrafů o nápravné složce.)