Komentář: Kdo chce vládnout na dluh, má volné ruce, v zákoně je díra

Kdo vyhraje volby, ten vládne. A podstatou vládnutí je říct, jaké budou daně, za co se bude utrácet a kolik si stát navrch půjčí. Jinými slovy – sestavit státní rozpočet.

K vítězství patří svoboda upravit si rozpočet podle svých politických preferencí. Svoboda, o které jsme si doposud mysleli, že naštěstí není úplně absolutní, ale že je z dobrých důvodů regulovaná zákonem, který stanoví pro utrácení a zadlužování určité meze.

Příslušný zákon „o pravidlech rozpočtové odpovědnosti“ vznikl v roce 2017 a v praxi fungoval jako konsensuální norma, na co v zájmu zdravých veřejných financí dbát. I když teď ve volbách vyhrál program povolování opasků, od zákona se čekalo, že bude pojistkou proti nadměrnému utrácení a zadlužování. Jenže nejspíš ne.

Zákon stojí na idealistickém, ale srozumitelném principu, že vláda by neměla opakovaně utrácet víc, než vybere, a vypomáhat si na dluh, který pak hodí i s úroky na příští generace. Běží-li v ekonomice vše normálně, je povoleno půjčit si jedno procento hrubého domácího produktu ročně. Což lze považovat za neškodné množství, z kterého země vyroste, podobně jako prosperující rodina z rozumně nastavené hypotéky.

Až do covidu se dařilo jednoprocentní strop držet (viz graf). V mimořádných letech 2020 a 2021 se musela dluhová kazajka pod tíhou reality povolit. Úleva byla – zpětně vzato – hodně benevolentní, dvě novely z roku 2020 a 2021 (obě za Babišovy vlády) prohloubily prostor pro „strukturální deficit“ nejdřív na čtyři a pak na 5,5 procenta HDP. Víc, než nakonec bylo třeba.

Výlet do minulosti je důležitý pro pochopení, jak bude zákon fungovat teď. Vzhledem k velkým výdajovým plánům nastupující koalice měla přijít jeho hvězdná hodinka. Jenže v paragrafech je schované ustanovení, díky kterému si Babiš bude smět nyní staré covidové rezervy vybrat. Jde o paragraf o takzvané „nápravné složce“, kvůli kterému půjde přinejmenším příští rok utrácet na dluh de facto bez omezení.

Obvyklé čtení zákona je přitom takové, že stát by si měl co se týká půjčování postupně odvykat. Fialova vláda do paragrafů vrátila v rámci konsolidačního balíčku jednoprocentní hranici. Národní rozpočtová rada – orgán, který má na zdraví veřejných financí dohlížet jako auditor – tomuto ustanovení říká „schody do rozpočtového nebe“, v grafu je limit znázorněn zelenou linkou.

Strukturální schodek – tedy manko mezi příjmy a výdaji po očištění o příznivé či škodlivé výkyvy v hospodářském cyklu – se má zlepšovat z 2,75 procenta v roce 2024 každý rok o půl bodu. V roce 2028 má dosáhnout původního jednoho procenta. To všechno v zákoně pořád je.

Letošních 2,25 procenta by mělo pohodlně vyjít. Projevují se konsolidační opatření, pomáhají také překvapivě velké a stále rostoucí přebytky na účtech obcí. Těžkosti začínají v příštím roce, což je také důvod aktuálního politického boje o interpretaci kvalit návrhu státního rozpočtu 2026.

Málokoho mohla minout hádka, zda v rozpočtu, předávaném starou vládou té nově vznikající, něco chybí, nebo ne. Fialova vláda ho odevzdala se schodkem 286 miliard korun, na hraně povolené hranice. Strukturální schodek pro příští rok v rozpočtové dokumentaci vyčíslila na 1,7 procenta HDP, tedy těsně podle „schodů do nebe“, kde je pro rok 2026 stanovena laťka 1,75 procenta.

V praxi to ale tak vzorné nebude. Za prvé, Fialova vláda nechala v rozpočtu nepokryté výdaje na dopravu, v optimistické verzi v objemu 16,5 miliardy korun, při striktním výkladu rozpočtových předpisů za 57,3 miliardy. Nejde o žádnou pohromu, ale o to, že povolování staveb se rozběhlo a je jich připraveno víc než dřív. Do rozpočtu, který má být rok od roku úspornější, se všechny nevešly.

Bude-li je nová vláda chtít spustit (což chce každá vláda a vzhledem k návratnosti a užitečnosti investic do infrastruktury to dává smysl), bude muset někde jinde ušetřit, nebo si víc půjčit. Šetřit se nechystá, naopak má své dodatečné výdajové plány – což je druhý důvod, proč „schody do nebe“ v praxi od příštího roku končí.

Minimálně dvě opatření chce Babišova formace stihnout od roku 2026 – zrušit vyšší odvody živnostníků a převést na stát poplatky za obnovitelné zdroje elektřiny. Vyšší odvody přijala Fialova vláda jako součást penzijní reformy a nová koalice je může zrušit v Parlamentu i bez zformování vlády. Stejné je to se zelenými poplatky. Účet za obojí dohromady odhaduje na 21,5 miliardy.

Co s rozpočtem 2026 bude, se najisto ještě neví, i když nový rok je blízko. Z výroků nastupující koalice se zdá, že Fialův návrh nechá – i přes lavinu výhrad – ve Sněmovně projít a pak ho v průběhu roku upraví. Schodek půjde nahoru a teď se jen před veřejností hraje bitva o to, kdo za to může.

Půjčit si navíc 80 miliard (součet za dopravní stavby, odpuštění zelených poplatků a zrušení vyšších odvodů) znamená ignorovat „schody do nebe“. Požadovaný deficit 1,75 procenta HDP by po připočtení 80 miliard vyskočil skoro o jeden procentní bod.

Kdo chce víc utrácet, nic mu nebrání, aby využil parlamentní většinu a zákonné stropy si upravil podle potřeby. To by ale nejspíš narazilo v Senátu, autoři takové úpravy by riskovali nálepku těch, kdo zadlužují zemi. Takže výhodnější je nic neměnit a využít výše zmíněnou klauzuli o nápravné složce.

Její smyslem je opačný, a sice tlačit vládu k „nápravě“, když se jí rozpočet vymkne z rukou. Vyrobí-li vyšší než plánovaný dluh, jak to nyní hrozí, měla by v následujícím roce utrácet méně. Jenže – a právě v tom je zakopaný pes – zákon zároveň říká, že odchylky z předchozích let se kumulují na jednu hromadu a že se do ní počítají záporná i kladná čísla.

V covidových letech se sice utrácelo hodně, ale rozpočty byly schválené tak, že se dalo utrácet ještě víc. Výsledná rezerva je jen účetní, nejde o peníze, ale jen o prostor, kam až jde s utrácením jít. Babišovi se ale po letech vrací jako zakopaný poklad.

Nejde přitom o kreativní výklad těch, kdo by utrácet chtěli. Ale naopak o stanovisko rozpočtové rady, která podle Andreje Babiše „lže“, když veřejné finance hlídá a aktuálně se pouští s nastupující koalicí do sporu, když popírá její stížnosti ohledně chybějících peněz na mandatorní sociální výdaje.

„Je to obludné, ale bohužel to takhle je,“ konstatuje k fungování nápravné složky místopředseda rady Petr Musil. Na únikovou variantu upozornil minulý týden poprvé v České televizi, klauzule o nápravné složce je podle jeho slov nyní „vykastrovaná“ tím, že z covidu je účetně v rezervě k dispozici obří suma 530 miliard korun. Což dokládá i rozpočtová strategie vydaná ministerstvem financí letos v dubnu.

Záhada je tedy vyřešena. Nastupující vláda může utrácet a zákon o rozpočtové odpovědnosti dodržet. Politicky vyšší dluh zdůvodní tím, že jen tmelí díry, zděděné po předchůdcích. Do tohoto scénáře zapadá i snaha zveličit zděděné problémy na maximum. Za dluhy může Fiala, za nové dálnice Babiš. Sice to ve skutečnosti bylo opačně, ale kdo se to dozví?