Článek
V ruské státní televizi propagandisté Kremlu už roky vyhrožují bombardováním evropských metropolí, zatímco ruští diplomaté zároveň trvají na tom, že žádná taková válka bezprostředně nehrozí.
Je však stále těžší takovému ujišťování věřit. Evropské zpravodajské služby totiž Rusku připisují stovky sabotážních operací – od kybernetických útoků v Itálii, žhářství ve Spojeném království, přes poškozování podmořských kabelů v Baltském moři až po useknuté prasečí hlavy ponechané před francouzskými mešitami. Nemluvě o stálém přílivu dezinformací, které mají za cíl rozvrátit evropské společnosti.
Posledním velkým incidentem jsou drony naložené výbušninami - podle všeho určené ke zničení ukrajinských nákladních letadel - nalezené v srpnu na letišti v německém Lipsku.
Berlín po letech nepřátelského vměšování Moskvy dospěl zatím k nejpřímější konfrontaci. Spolková vláda uzavřela ruský konzulát v Bonnu a ukončila dohodu, která umožňovala ruskému kulturnímu centru Ruský dům v Berlíně zůstat otevřené navzdory dlouhodobým podezřením na špionážní aktivity.
Šéfka evropské zahraniční politiky Kaja Kallasová na začátku září prohlásila, že cílem ruského prezidenta Vladimira Putina je kontinent vystrašit tak, aby přestal podporovat Ukrajinu. „Neuspěje,“ dodala tehdy rezolutně.
Politička a diplomatka samozřejmě musí ukazovat sílu, nicméně experti si takto jistí nejsou. Evropě – v době, kdy případy Ruskem organizovaných útoků na území NATO vstupují do nové, nebezpečné fáze – chybí silná odstrašující reakce a kontinent tak vůči eskalaci ruských útoků zůstává zranitelný.
Odstrašující hodnota NATO
Kallasová uvedla, že neúspěšný útok „nese všechny znaky státem podporovaného terorismu“, zároveň však připustila, že otázka, jak na něj reagovat, zůstává otevřená. To je ze strany unijních špiček zvláštní paradox – používat takto závažnou kvalifikaci a zároveň tváří v tvář realitě přešlapovat na místě.
Experti a komentátoři ostatně zkritizovali i německou reakci jako nedostatečnou. „Jestliže pokaždé, když Rusko zaútočí na Německo, Německo nic neudělá, pak v tom bude tyran Putin pokračovat,“ vypálil ostře na síti X bývalý britský ministr obrany Ben Wallace.
Ano, sousední zemí momentálně cloumají extremistické nálady na obou stranách politického spektra, nicméně z pohledu bezpečnosti kontinentu se podle expertů zdá být alespoň nějaká reakce nutná.
Zejména v době, kdy se evropské státy NATO nemohou s jistotou spolehnout na pomoc od amerického prezidenta Donalda Trumpa z druhé strany Atlantiku.
Severoatlantická smlouva v klíčovém článku 5 počítá s mechanismem, že útok na jednoho člena znamená stejně tak útok na všechny ostatní. Jeho funkce je dvojí – posílit vlastní obranu, ale také soky odstrašit, aby se k žádnému útoku ani neodvážili.
Pokud ale neděláme nic, postupně tuto odstrašující hodnotu NATO oslabujeme, shodují se experti.
Článek 5 Severoatlantické smlouvy
Smluvní strany se dohodly, že ozbrojený útok proti jedné nebo více z nich v Evropě nebo v Severní Americe bude považován za útok proti všem, a proto se dohodly, že dojde-li k takovému ozbrojenému útoku, každá z nich, uplatňujíc právo na individuální nebo kolektivní sebeobranu uznané článkem 51 Charty OSN, pomůže smluvní straně nebo stranám takto napadeným tím, že neprodleně podnikne sama a v součinnosti s ostatními stranami takovou akci, jakou bude považovat za nutnou, včetně použití ozbrojené síly, s cílem obnovit a zachovat bezpečnost severoatlantického prostoru. Každý takový útok a veškerá opatření učiněná v jeho důsledku budou neprodleně oznámena Radě bezpečnosti. Tato opatření budou ukončena, jakmile Rada bezpečnosti přijme opatření nutná pro obnovení a zachování mezinárodního míru a bezpečnosti.
Kurt Volker, který během první Trumpovy administrativy vedl vyjednávání v otázce Ukrajiny a nyní radí ukrajinským úřadům v bezpečnostních otázkách, řekl serveru Euronews, že Aliance musí být v mnohem vyšším stupni připravenosti a že Kremlu musí být jasně sděleno, že vůči jeho pokračujícím aktivitám ve stínové válce nyní panuje nulová tolerance.
„Zůstává nám otázka - kde je ta hranice, po jejímž překročení Ruskem bychom reagovali,“ cituje jej server, ovšem otázku nechává bez odpovědi.
Ono také odpovědět není vůbec jednoduché. Vojenskou reakci totiž právo umožňuje jenom v sebeobraně. Článek 51 Charty OSN - na nějž odkazuje právě i mechanismus kolektivní bezpečnosti NATO - ji povoluje v případě ozbrojeného útoku.
Článek 51 Charty OSN:
Žádné ustanovení této Charty neomezuje, v případě ozbrojeného útoku na některého člena Organizace spojených národů, přirozené právo na individuální nebo kolektivní sebeobranu, dokud Rada bezpečnosti neučiní opatření k udržení mezinárodního míru a bezpečnosti. Opatření učiněná členy při výkonu tohoto práva sebeobrany oznámí se ihned Radě bezpečnosti; nedotýkají se nikterak pravomoci a odpovědnosti Rady bezpečnosti, pokud jde o to, aby kdykoli podle této Charty podnikla takovou akci, jakou považuje za nutnou k udržení nebo obnovení mezinárodního míru a bezpečnosti.
Jenže kdy přesně už lze mluvit o této kvalifikaci? Při jednom nalezeném dronu? Při dvou, třech, stovce…? Tak jednoduché to není a Moskva umně využívá právní neurčitosti.
Připsat útok Rusku
Právníci první problém vidí již s atribucí, tedy otázkou, zda lze dané incidenty – ať už jde o nalezené drony, špionáže nebo třeba kyberútoky – skutečně přičítat Rusku.
Pokud se budeme držet dronů nalezených v Lipsku, jedna věc je politické označení Moskvy za viníka, druhá věc je atribuce právní. Pokud dronovou operaci provedli přímo příslušníci ruských státních orgánů, je situace relativně jednoduchá: podle článku 4 ARSIWA – materiálu OSN o odpovědnosti států – je jejich jednání bráno jako jednání Ruska.
„Pokud by ale operaci provedly soukromé osoby nebo zprostředkovatelé, je situace složitější. Pak článek 8 (ARSIWA) naopak vyžaduje důkaz, že jednali na pokyn státu nebo pod jeho vedením či kontrolou,“ míní Edmarverson Santos, analytik mezinárodního práva a zakladatel serveru Diplomacy & Law.
Právě tento krok je přitom zásadní. Teprve pokud lze konkrétní operaci přičíst Rusku, je možné se ptát, jakou normu mezinárodního práva Moskva svým jednáním porušila a jaké možnosti reakce tím napadenému státu vznikají.
Užití síly a ozbrojený útok
Pokročme však dál a řekněme, že Rusko skutečně (ve smyslu přičitatelně) na německém území řídilo dron s výbušninou. Pak jde o porušení německé teritoriální suverenity. Nezáleží přitom na tom, že případným cílem bylo ukrajinské letadlo. Cizí stát nemůže provést destruktivní operaci na německém území jen proto, že útočí na ukrajinský cíl.
Další krok však znamená určit, zda šlo zároveň o užití síly, jak o něm hovoří článek 2 (4) Charty.
Článek 2 (4) Charty OSN:
Všichni členové se vystříhají ve svých mezinárodních stycích hrozby násilím nebo použití násilí ať proti územní celistvosti nebo politické nezávislosti kteréhokoli státu, ať jakýmkoli jiným způsobem neslučitelným s cíli Spojených národů.
Podle Santose je to složitější otázka. „Charta pojem síla nijak nedefinuje a ustanovení neobsahuje žádnou výslovnou číselnou hranici, podle níž by bylo možné určit, kdy se na operaci malého rozsahu vztahuje tento zákaz,“ míní a upozorňuje, že různí právníci dotčený článek vykládají různě široce.
Dron v Lipsku nesl výbušninu a jeho účelem podle všeho bylo způsobit fyzické škody. To mluví pro kvalifikaci jako použití síly. Jenže pro sebeobrannou reakci je to málo. Jak už jsme naznačili, nutný je podle čl. 51 Charty ozbrojený útok.
„Mezinárodní soudní dvůr toto rozlišení nejjasněji rozvinul v případu Nikaragua proti Spojeným státům. Odlišil nejzávažnější formy použití síly, které představují ozbrojené útoky, od jiných méně závažných forem a jako klíčový faktor pro toto posouzení považoval rozsah a dopady operace,“ popisuje Santos.
Nikaragua vs. USA
Spojené státy v Nikaragui od začátku 80. let podporovaly ozbrojené povstalecké skupiny známé jako Contras, které bojovaly proti silně levicové nedemokratické vládě v zemi. Tato podpora zahrnovala financování, vyzbrojování, výcvik i zpravodajskou pomoc a byla doplněna přímými zásahy, zejména zaminováním nikaragujských přístavů a útoky na infrastrukturu.
USA své jednání odůvodňovaly ochranou regionální stability a tvrzenou kolektivní sebeobranou sousedních států, které měly být ohrožené údajným vývozem revoluce ze strany Nikaraguy. Ta naopak tvrdila, že jde o porušení její suverenity, zásady nevměšování a zákazu použití síly. Obrátila se na Mezinárodní soudní dvůr s žalobou proti USA a uspěla.
Incident v Lipsku přitom práh ozbrojeného útoku nepřesahuje. Jenže co když jej zasadíme do širšího kontextu? Pro Rusko nejde o jeden izolovaný útok na jeden specifický cíl - jedná se o další dílek skládačky, kterému říkáme hybridní válka.
Ani Evropa by tak neměla na útoky pohlížet izolovaně a naopak jednotlivé incidenty sčítat. Někteří odborníci na mezinárodní právo mluví o tzv. teorii akumulace událostí.
Svým způsobem ji opakovaně podpořil i Mezinárodní soudní dvůr – avšak vždy pouze implicitně. V případu Oil Platforms zkoumal několik útoků Íránu také společně, nakonec však rozhodl, že ani „vzaty kumulativně“ nedosahují prahu ozbrojeného útoku. Podobně v judikátu Armed Activities pracoval s možností série útoků „kumulativních v charakteru“, nicméně zatím nedospěl k jasnému výsledku, za jakých podmínek lze jednotlivé incidenty agregovat.
„Souhrnné posouzení tedy vyžaduje více než jen politický popis několika událostí jako součástí hybridní války. Příslušné činy by musely být přičitatelné stejnému státu, dostatečně propojené, aby odůvodňovaly souhrnné posouzení, a v souhrnu natolik závažné, aby splňovaly prahovou hodnotu stanovenou v článku 51,“ vysvětluje Santos. „V evropském kontextu se jedná o náročnou otázku. Kybernetické operace, sabotáže, incidenty s drony, žhářství, dezinformace a skryté trestné činnosti se mohou výrazně lišit, pokud jde o pachatele, cíle, načasování, metody a právní povahu.“
Evropa nemusí jen čekat
Právní nejistota ale neznamená, že Evropa musí čekat se založenýma rukama, dokud některá z ruských operací jednoznačně nepřekročí práh ozbrojeného útoku.
Právě tady se právní debata znovu potkává s problémem odstrašení. Rusko totiž nemusí překročit jednu jasně vyznačenou červenou linii, pokud dokáže evropským státům působit škody sérií menších operací těsně pod ní. Jednotlivý případ sabotáže či dronový incident nemusí dosáhnout intenzity ozbrojeného útoku, jejich opakování bez citelné odpovědi ale může postupně oslabovat věrohodnost evropského odstrašení.
Odpověď na Volkerovu otázku, kde přesně ona hranice leží, tak možná není tím nejdůležitějším problémem. Pokud by totiž evropská reakce přicházela až ve chvíli, kdy ji některý incident jednoznačně překročí, ponechává to Moskvě široký prostor působit škody pod ní. Neurčitost právních hranic se v takovém případě stává výhodou útočníka, který může zkoušet, kam až lze zajít, aniž by vyvolal zásadní odpověď.
Pro NATO tak není jedinou otázkou, kdy už může sáhnout k článku 5, ale také jak věrohodně reagovat ještě předtím. Maksym Beznosiuk z Carnegie Endowment proto ve svém článku navrhuje, aby se spojenci předem dohodli na „odstupňovaném menu automatických následků“. Ne každý incident by vyvolal stejnou reakci, Moskva by ale dopředu věděla, že její útoky povedou k předvídatelným nákladům – od sankcí a vyhošťování diplomatů přes kybernetická protiopatření až po posílení vojenské přítomnosti na východním křídle.
Podobným směrem se nyní vydává i Evropská unie. Předsedkyně Evropské komise Ursula von der Leyen v půlce září navrhla vytvořit společný mechanismus, který by měl členským státům umožnit koordinovaně reagovat právě na dronové incidenty, sabotáže nebo kybernetické útoky pod prahem ozbrojené agrese.
Konkrétní mechanismy pak navrhuje bezpečnostní expertka Liana Fixová. Pro časopis Foreign Policy uvedla, že razantnější reakce by mohla zahrnovat například zabavování lodí, které Rusko používá k obcházení energetických sankcí, jak už činí některé jiné státy. Německo by rovněž mohlo zasáhnout ve zpravodajské oblasti, například zahájením ofenzivních kybernetických operací.
Smyslem je připravit Kreml o výhodu strategické nejednoznačnosti, kdy může Rusko eskalovat po malých krocích a pokaždé spoléhat na to, že jednotlivý incident bude pro zásadnější reakci příliš malý.
