Deset důvodů, proč hodit nový stavební zákon do koše

Když první Babišova vláda přišla kdysi s nápadem přepsat stavební zákon, šéf České komory autorizovaných inženýrů a techniků (ČKAIT) Pavel Křeček to komentoval povedeným bonmotem: „Je to, jako kdyby Kajínek vypracoval se svými advokáty trestní zákon.“

Reagoval na skutečnost, že psaní normy dostala otevřeně jako zakázku Hospodářská komora coby zástupce developerů a stavebních firem. Tedy ne klasicky státní legislativci, ale aktéři, které má zákon hlídat. Co by se tak mohlo pokazit, že?

Dobře to vyhmátl tehdejší předseda Nejvyššího správního soudu Michal Mazanec: „Jednostranně posiluje pozici investorů na úkor práv vlastníků dotčených i sousedních nemovitostí a územních samospráv, jakož i na úkor ochrany dotčených veřejných zájmů,“ napsal k verzi z roku 2019 do připomínkového řízení.

Zákon tehdy – i kvůli četným protestům, když ještě kritici byli plní energie – prošel v hodně zredukované verzi. Než nabyl účinnosti, Fialova vláda ho ještě vykrátila. Ale teď po dalším prostřídání u moci je tu zpět jako bumerang v ještě větší síle.

Do Sněmovny dorazil hned loni v prosinci, ještě než byla vláda jmenována. Jde o 326 stran technicistního textu, podaného skupinou poslanců, a nikdo neví, kdo ho doopravdy tak rychle napsal. Navzdory rozsahu nejde o řádný vládní návrh, který by musel splňovat tvrdší nároky na zdůvodnění a průhlednost schvalovacího procesu. I teď, v semifinální verzi pro Senát, je k dispozici jen soupis změn typu „v paragrafu x se mění to a to“, nikoli komplexní text celého výsledného zákona.

Že jako základ poslouží původní verze z let 2019–2021, avizoval vicepremiér Karel Havlíček už v září. Hospodářská komora záměr pochválila hned týden po zveřejnění. Z Hany Landové, která minule novelizaci hlídala za Komoru, je od ledna vládní zmocněnkyně pověřená právě touto tematikou.

Developeři se na nové poměry těší, ekologické spolky protestují. Vše se zkrátka opakuje. Senát, kde v roce 2021 nebyl pro vůbec nikdo, je opět na nohou. Tři jeho výbory minulý týden vybídly horní i dolní komoru, ať jde sporná novela k ledu. „Je to neopravitelné,“ řekl k tomu České televizi šéf klubu ODS a TOP 09 Zdeněk Nytra.

Má bohužel pravdu. Senát rozhodne tento týden a pokud novelu vrátí, Sněmovna ho s největší pravděpodobností přehlasuje. Stavění bude snazší, ale za vysokou cenu. Stát se v mnoha ohledech zbaví schopnosti stavební záměry korigovat – a nic za to nezíská, jen ulehčí život velkým stavebníkům.

Krizi bydlení tím nevyřeší – vláda to sice tvrdí, ale ve skutečnosti jde o dvě mimoběžné věci. Letos se v Česku staví nejvíc bytů za dvacet let. Projektů je tolik, že je developeři sami dávkují kvůli „přehřívání“ trhu, větší benevolence v povolování tedy s nedostupností bydlení nijak nehne.

„Důvody novely nehledejme v objektivní potřebě urychlit či usnadnit povolovací proces, ale ve snaze umožnit výstavbu na hezkých místech, kde to nyní z důvodu ochrany přírody či kvality prostředí není možné. A to je, oč tu běží,“ varuje Petr Svoboda z Katedry práva životního prostředí na Právnické fakultě UK, který se jako advokát specializuje na ochranu přírody a zákon od začátku podrobně sleduje.

Co všechno bude fungovat jinak?

Hned v prvním odstavci, kde se vymezují základní principy, přibyl pokyn vycházet stavbám vstříc. „Znemožnit rozvoj sídel, hospodářství, veřejné infrastruktury nebo výstavbu lze jen tehdy, není-li možné zajistit dostatečnou ochranu jiných hodnot podmínkami, kompenzačními anebo zmírňujícími opatřeními.“ (§ 1, odst. 3)

To staví úředníka do nové pozice, kdy zamítnutí stavby je až krajní variantou. Dnes při ohrožení veřejných zájmů (ochrana přírody, kulturní dědictví, kapacita infrastruktury) platí volnost být proti. Nově se má aktivně hledat způsob, jak nestát v cestě.

Ve výčtu chráněných zájmů přibylo „podnikání“ (§ 1 a § 16) na roveň bydlení nebo kvality života lidí. Budiž, podnikání je samozřejmě legitimní lidskou aktivitou. Z hlediska rovnováhy mezi těmi, kdo chtějí něco budovat a kdo chtějí bránit status quo (třeba kvůli přírodě), jde ale o velký posun.

Když se bude příště hodnotit komerční projekt (nejen byty, ale třeba logistická hala nebo kancelářský komplex), který území zatěžuje (hluk, úbytek zeleně, sousedské soukromí), už nepůjde o vážení „soukromého zájmu“ investora proti ochraně „veřejných zájmů“. Nově bude veřejným zájmem i rozvoj podnikání. Investice se povyšuje do kategorie veřejného dobra.

Těžko pak půjde zastavit předimenzovaný projekt odkazem na to, že jen zhorší kvalitu života a nemá širší užitek. Lze se domáhat ochrany podnikání. Veřejná správa se mění ze strážce limitů stravitelné zástavby na promotéra byznysu.

Dnes úřad nezajímá, kolik stavba stojí nebo jaký z ní plyne zisk. Kdo chce stavět, musí splnit zákonné limity (odstupy, hluk, parkování). Když se ti to nevyplatí, nestav. V paragrafu 137 se ale tvrdý zákaz relativizuje s ohledem na ekonomickou proveditelnost a nákladovou přiměřenost.

Limity – alias „požadavky na výstavbu“ – vytyčují zásadní věci, typově hlukové normy, maximální výšku budov či odstupy. Má-li dnes rezidenční stavba stát dva metry od hranic pozemku (tedy čtyři metry od souseda), nově půjde vznést požadavek, že to je moc drahé a neekonomické. A po úřadu chtít ústupek.

V paragrafu 194 se nově objevuje pojem „zastavitelné území“ a věta: „Má se za to, že stavební záměr umisťovaný v zastavitelném území (…) je přípustný.“

Tato nevinná poznámka jako by byla napsána přímo na míru Praze a jejímu novému Metropolitnímu plánu. Ten s pojmem zastavitelné území pracuje také, jako jediný v republice. Když teď obojí zaklapne do sebe, dá se to chápat tak, že v zastavitelném území se povolování zásadně zjednoduší.

Staré územní plány detailně předepisovaly, kde smí být jen park, kde škola, kde rezidenční bydlení jakého typu. Metropolitní plán dává v zastavitelném území větší volnost a zákon teď také. Důkazní břemeno přechází na druhou stranu. Jsou-li sousedé nebo místní politici proti, je na nich, aby stavební úřad přesvědčili, co je na projektu vadné.

Už teď zároveň platí, že ve stavebním řízení lze vznést námitky jen proti tomu, co přímo poškozuje zájmy stěžovatele. Ne jako dřív, když si někdo všimne, že stavební záměr koliduje s veřejnými zájmy.

Padá pravidlo, že územní plán obce je svatý. Nově paragraf 193 říká, že nově chystaný záměr se od plánu smí „odchýlit“, bude-li to obec chtít.

Navíc k odchylce stačí jen rozhodnutí obecní rady (§ 27 odst. 2f). To je velký posun – územní plán byl dosud brán jako kolektivní závazná dohoda, co obec ve své lokalitě chce. Proto dnes platí, že se vždy schvaluje a mění v zastupitelstvu na veřejném jednání.

Pravda, radní jsou volení delegáty, reprezentující vůli lidu. Spolehlivost plánů a průhlednost procesu ale utrpí – rada jedná neveřejně, míra odchýlení není nijak omezena. Teoreticky se tedy mohou občané až ex post dozvědět, že jim v obytné zóně vyrůstá továrna, schválená v zákulisí na odchylku.

Vedle nenápadných záludností zákon přináší i velké koncepční změny. Mimo jiné možná největší reformu veřejné správy od vzniku krajů.

Stavební úřady už nepoběží v rámci tzv. přenesené působnosti pod obcemi. Bude z nich nová noha státní správy, podobně jako třeba finanční úřady. To byla stěžejní změna první úpravy, prosazované v letech 2019-21, kterou pak Fialova vláda na nátlak samospráv vypustila. Nyní se tento záměr zase vrací.

Z obcí se přesune až pět tisíc pracovních míst. Povinně, ze zákona – ale nikde není záruka, že o to příslušní zaměstnanci budou mít zájem (obce je často platí lépe než stát). Mnohde také vznikne rébus, kde budou přesunutí úředníci sedět – uprostřed jiného (obecního) úřadu těžko. Snadno se může stát, že úřady nejenže přijdou o moc, ale navíc je potká personální či organizační paralýza.

Další velkou reformou je takzvaná integrace. Do nových struktur se včlení i pracovníci „dotčených orgánů“ – přírodovědci, památkáři a další hlídači veřejných zájmů, kteří se ke stavbám vyjadřují, ale jinak pracují v úplně jiné vertikále veřejné správy. 

Teď budou převeleni na stavební úřad. Už nebude třeba obíhat tolik razítek, vše se vyhodnotí uvnitř. Ale něco za něco. Převelení posudkáři ztratí autonomii, nebudou už vydávat vlastní stanoviska. Jen se o svůj názor podělí interně a úřad pak vydá jedno integrované vyjádření.

Právník Svoboda tomuto modelu říká „kozel zahradníkem“. Nová pravidla podle něj zásadně omezí ochranu ve vzácných lokalitách, kde si orgány životního prostředí doposud hlídaly své. Místo blokačního razítka dostanou jen jeden hlas u stolu, kde navíc (viz bod 1) bude platit obecný imperativ, že se stavbám nemají házet klacky pod nohy. Přírodovědci se „budou moci jen mlčky dívat“, jak v chráněných horských lokalitách vyrůstají sjezdovky a apartmány.

Když úřad něco povolí proti předpisům, pak se někdo ozve a soud námitce vyhoví, z objektu se stane černá stavba. Vysoudit její zboření ale už nepůjde jen tak. V § 309 (5) dostávají soudci dosud nevídaný pokyn – nechat nezákonný stav být, je-li v něm už proinvestováno moc peněz.

Demolice se nekoná, pokud by přinesla „nepoměrně větší újmu v porovnání s újmou vzniklou navrhovateli zamítnutím návrhu“. V praxi může jít třeba o případ, kdy developer nalije do bytového domu desítky milionů, umístí ho blízko plotu, zastíní sousední pozemek či jinak zhorší pohodu bydlení – ale protože sousedova újma bude po převodu na peníze menší, než kolik stál neomaleně navržený dům, černá stavba se zlegalizuje.

Soused se může leda následně soudit o náhradu škody. A pozor – stejný paragraf myslí i na veřejné zájmy. Příklad: Pražské letiště má územní rozhodnutí na novou ranvej, okolní obce ji nechtějí. Ve stavebním řízení (po schválení zákona) ji napadnou, soud jim vyhoví, ale ranvej stejně vznikne. Je-li na ní velký veřejný zájem, okolní obce vysoudí leda náhradu za nadměrný hluk.

Hluk a vibrace mají navíc ještě vlastní ústupový paragraf 148 (3). V něm se píše, že hygienické limity lze považovat za dodržené, „je-li jejich splnění technicky, funkčně či ekonomicky zjevně nepřiměřené“. Když výsledek odpovídá „běžnému stávajícímu využití okolního území“, stačí limity plnit „na rozumně dosažitelnou míru“.

Má jít o reakci na to, že při striktním dodržování hlukových norem je dost obtížné zavádět do existující zástavby třeba nové tramvajové tratě. Přísnost posuzování se ale rozvolní pro vše. Pojmy „nepřiměřené“, „běžné“ a „rozumně“ lze vykládat – oproti fixním číselným limitům – velmi flexibilně.

Zákon také přímo říká, že překročení norem o dva decibely nevadí. A že nadlimitní hluk lze tolerovat, bude-li mu vystaveno málo lidí.

Vedle stavebního zákona se mění i jiné normy, třeba zákon o ochraně zemědělského půdního fondu. Nový paragraf 4 (4) se tváří, že zábor půdy I. a II. třídy zakazuje, ale vzápětí skrze výjimku nejvzácnější půdu naopak uvolňuje k zastavění pro sklady a obchodní budovy. Povoluje je „do 500 m od staveb nebo tras dálnic, silnic I. třídy, drah, leteckých staveb nebo vodních cest“.

Stavět poblíž infrastruktury sice zní logicky, jenže když se kolem každé silnice a trati (zákon o drahách je vymezuje velmi široce) uvolní kilometrový pás, tak při hustotě zdejší infrastruktury zůstane pod ochranou jen zlomek půdy.