Česká volba: O prezidentech a ředitelích. Kdo povede veřejné úřady?

Varianta vlády Andreje Babiše (ANO), který je aktuálně přiznaným skutečným majitelem koncernu Agrofert, vyvolává obavy, zda se do vedení úřadů dohlížejících například na rozdělování dotací, přidělování zakázek, regulaci trhu nebo médií nedostanou lidé, jejichž hlavní kvalifikací bude politická loajalita nebo soulad se zájmy jedné z největších firem v zemi.

Nabízí se tedy otázky, jak odolné jsou české veřejné instituce vůči nepatřičnému vměšování do jejich rozhodování ze strany politiků či byznysových skupin? Co by měli politici udělat pro posílení jejich nezávislosti? A čeho si v souvislosti s jejich fungováním po volbách máme jako občané všímat?

Ve veřejné diskuzi se nezávislost často zaměňuje za objektivitu a nestrannost a její vnímání bývá zkresleno subjektivními zkušenostmi a pocity. Zatímco úřady musejí být při svém rozhodování vždy nestranné, aby mohly být objektivní, s nezávislostí je to o něco komplikovanější.

I když se nám mnozí politici nemusejí zamlouvat, v demokratickém státě jsou to právě oni, skrze něž občané dohlížejí na fungování státu a jeho institucí. Zvyšování nezávislosti tedy znamená, že občané mají menší kontrolu a vliv na činnost dané instituce, a to včetně případů, kdy daný úřad neplní své povinnosti nebo naopak překračuje kompetence. V demokracii by tak neměla žádná instituce být zcela nezávislá.

Cenou za vyšší nezávislost může být třeba nižší akceschopnost nebo politická odpovědnost. Proto neexistuje jedna univerzální míra nezávislosti stejná pro všechny typy institucí. Vždy musíme zohlednit, co má daný úřad na starosti.

Například u regulačních úřadů, které dohlížejí na férové tržní prostředí, jako je Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, Český telekomunikační úřad nebo Energetický regulační úřad, je na místě vysoká míra nezávislosti. U bezpečnostních složek jako policie nebo tajné služby je však důležitá i vysoká míra důvěry mezi zástupci státu a těchto složek, která je do jisté míry limitující pro jejich nezávislost (pozor, nezaměňujme s nestranností a objektivitou).

V Transparency International jsme se nedávno detailně podívali na nezávislost třiceti klíčových českých veřejných institucí. Zjistili jsme, že zákony upravující činnost jednotlivých úřadů jsou v mnoha ohledech nekonzistentní. Stačí se podívat na bohaté názvosloví používané pro jejich vedení – najdeme mezi nimi ředitele, předsedy i prezidenty.

Často je vidět, že funkční nastavení, které by například jasně definovalo postavení úřadu vůči politikům nebo dalším úřadům, muselo ustoupit politickým kompromisům, což některým institucím (například v oblasti digitalizace) komplikuje naplnění očekávání, kvůli kterým vznikly. I přesto lze říci, že české zákony poskytují veřejným institucím solidní právní rámec, zaručující dostačující míru formální nezávislosti.

Právní rámec je sice nezbytným předpokladem nezávislosti institucí, není nicméně její zárukou. Zkušenosti s fungováním Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí pod předchozím vedení či politické a byznysové vazby předsedy antimonopolního úřadu Petra Mlsny ukazují, že legislativa sama nestačí. Skutečnou odolnost úřadu vůči politickým či podnikatelským tlakům ve výsledku určuje, kdo úřad vede – zda jde o člověka odborně a manažersky zdatného, a především s vysokou mírou morální integrity.

Právě způsob výběru odborně schopných a morálně silných osobností je oblast, na kterou by se měli zákonodárci v souvislosti s posilováním nezávislosti veřejných institucí primárně zaměřit. U řady institucí by dávalo smysl upravit zákon tak, aby se členové nejvyššího orgánu obměňovali postupně, byli obsazováni různými aktéry (např. nejen vládou), byly jasně vymezeny kvalifikační požadavky i pravomoci a úkoly místopředsedů nebo členů nejvyššího vedení.

Největší slabinou českých veřejných institucí je neschopnost zorganizovat na pozice v nejvyšším vedení výběrové řízení, které je skutečně transparentní. To znamená takové, kdy budou mít uchazeči dostatečnou dobu na přípravu přihlášky, budou mít povinnost veřejně prezentovat svoji vizi ohledně řízení instituce, ve výběrové komisi zasednou členové z různých institucí a bude znám jejich seznam i kritéria, podle kterých budou kandidáty hodnotit.

Transparentnost přitom neznamená, že zmíněné informace jsou zveřejněné někde v hlubinách webové stránky, ale že jsou snadno dostupné a vyhledatelné.

Potenciální výměny vedení důležitých institucí je to, co by nás mělo po volbách nejvíce zajímat. Rychlé, nezdůvodněné výměny, kdy jsou za respektované odborníky dosazováni neznámí nebo s určitou politickou stranou nebo byznysovou skupinou úzce spojení lidé, nebo kdy je bezdůvodně a bez důkazů dehonestováno předešlé vedení, případně jsou obcházeny nebo zlehčovány kvalifikační požadavky, lze považovat za hlavní varovné signály, že hlavním cílem výměny je zajistit si nad úřadem politický vliv.

V takovém případě bychom měli jako občanská společnost zbystřit a trvat na tom, aby politici své kroky jasně vysvětlili a obhájili. Jak vidíme na Slovensku, v Maďarsku, ale i ve Spojených státech po začátku druhého prezidentské mandátu Donalda Trumpa, dosazování „svých“ lidí na důležitá místa ohrožuje nejen nezávislost institucí, ale rozleptává základy právního státu a demokratických principů.

Zároveň je třeba uznat, že ne každá výměna hned znamená ohrožení nezávislosti nebo samotné demokracie. Změny ve vedení úřadů jsou svým způsobem nutným důsledkem střídání moci. V některých případech může změna souviset s realizací vládního programu. Vláda, která by nemohla nic měnit, by nemohla vládnout.

Než tedy začneme bít na poplach, je dobré se na chvilku zamyslet, zda je daná výměna podezřelá a nakolik skutečně ohrožuje nezávislost nebo jde jen o součást demokratického procesu střídání moci. Falešný poplach totiž může také napáchat velké škody, jelikož vyvolává dojem, že vše je ztraceno (nebo koupeno), politika je špína a boj o moc a demokracie je jen prázdné slovo.