Očima byznysu: České dálnice za soukromé peníze. Co si musí stát ohlídat

Zveřejnění nabídek na dostavbu D35 formou PPP spustilo předvídatelnou debatu. Rozdíl mezi jednotlivými nabídkami je výrazný, projekt je mimořádně velký, jeho součástí jsou technicky náročné stavby a pro Česko, jehož veřejné finance nejsou v nejlepší kondici, bude zřejmě využití PPP v silniční infrastruktuře stále důležitějším nástrojem realizace velkých investic a rozdělení odpovědnosti mezi stát a soukromého partnera.

Ve veřejném prostoru se proto rychle objevily argumenty o ceně, spolehlivosti jednotlivých firem, domácích kapacitách, referencích i riziku budoucích problémů.

Taková debata je naprosto legitimní, musíme jí ale dát správný řád. Snadno totiž může sklouznout ke dvěma jednoduchým a stejně zavádějícím PR příběhům. Podle prvního je nejnižší nabídka automaticky nejlepší, protože stát přece musí šetřit. Podle druhého je nejnižší nabídka podezřelá, za spolehlivějšího partnera je rozumné připlatit.

Ani jedno není ekonomicky správně. Nejnižší nabídka sama o sobě není problém. Ale může být. Stejně tak vyšší cena není důkazem vyšší kvality. Ale může být. Rozhodující je, zda stát za nabídnutou cenu získává skutečný, finančně krytý a smluvně vymahatelný přenos rizik. Hlavní přidanou hodnotou PPP je skutečný přenos rizik a odpovědnosti; rozložení plateb v čase je významnou rozpočtovou vlastností projektu, nikoli však samo o sobě ekonomickou úsporou.

Hlavním úkolem státu je ověřit, zda jednotlivé nabídky splňují předem stanovené požadavky, stojí na realistických předpokladech a zajišťují skutečně vymahatelný přenos rizik. U velkých infrastrukturních staveb totiž stát nekupuje pouze stavební práce. Nakupuje financování, projektování, výstavbu, provoz a dlouhodobou údržbu. Především však nakupuje odpovědnost za výsledek – za to, že dálnice vznikne včas, bude bezpečná a zůstane dostupná ve smluvené kvalitě. To je ekonomický smysl PPP.

Uvědomme si totiž, že stát se za běžných okolností dokáže financovat levněji než soukromý projektový investor. Soukromý kapitál požaduje výnos a do ceny promítá stavební, provozní i finanční rizika. PPP proto není kouzelný způsob, jak dálnici postavit levněji nebo její náklady skrýt do budoucích rozpočtů.

Vyšší cena soukromého financování je obhajitelná pouze tehdy, pokud za ni stát získá lepší řízení projektu a skutečný přenos odpovědnosti na partnera, který dokáže rizika řídit a také finančně unést. Jestliže se při problémech tato rizika vrátí státu, zůstane jen dražší financování a ekonomická logika PPP se tím vytrácí.

Hlavní otázka proto nezní, kdo předložil nejnižší číslo, ale co je v tomto čísle skutečně zahrnuto, z jakých předpokladů vychází a kdo ponese důsledky, pokud se tyto předpoklady nenaplní.

České veřejné finance budou v příštích letech pod silným tlakem. Právě to bývá používáno jako argument, proč má stát v každém PPP automaticky sáhnout po nejnižší nabídce. Ve skutečnosti ale omezený fiskální prostor zvyšuje význam spolehlivosti.

Stát, který má jen malou rozpočtovou rezervu, si nemůže snadno dovolit prodloužení stavby, nové soutěžení, vleklé spory nebo záchranu projektu, jehož původní partner přestal být schopen plnit své závazky. Pro rozpočtově napjatý stát má proto nižší pravděpodobnost selhání sama o sobě ekonomickou hodnotu. Cena zpoždění se navíc neomezuje na stavební rozpočet. Každý rok odkladu znamená pokračující dopravní zátěž obcí, delší přepravní časy, vyšší logistické náklady firem a pozdější využití ekonomických přínosů nové dálnice.

Tyto náklady nejsou vidět. Z pohledu ekonomie ale existují a jsou stejně důležité jako ty náklady, které musíme reálně platit. To ovšem neznamená, že stát má za neurčitý pocit „jistoty“ automaticky zaplatit o několik miliard více. Znamená to, že musí porovnávat nejen nominální cenu, ale i rizikové profily (náklady) jednotlivých variant.

Spolehlivost nesmí být jen měkkým argumentem založeným na dojmu, pověsti firmy, její národnosti nebo délce působení na českém trhu.

Z ekonomického pohledu musí být převedena do ověřitelných parametrů, jako kdo skutečně provede technicky nejnáročnější části projektu, jaké má konkrétní reference, zda má zajištěné pracovníky, technologie a subdodavatele, jakou má konsorcium finanční kapacitu s ohledem na další souběžné projekty, jaké garance poskytují jeho členové a financující banky, jaké sankce nastanou při zpoždění nebo nedostupnosti či nakolik lze omezit pozdější renegociaci smlouvy.

Teprve tehdy se ze spolehlivosti stává ekonomická veličina: Spolehlivost je podmínkou, aby nabídnutá cena měla ekonomický význam.

V každé veřejné zakázce se vede diskuze o nejnižší nabídce. Ta nemusí být podezřelá, může vycházet z levnějšího financování, lepší organizace práce, výhodnějšího technického řešení nebo nižších očekávaných nákladů na údržbu. To by byla skutečná konkurenční výhoda, kterou má stát využít.

Může ale také stát na agresivnějším harmonogramu, nižším ocenění geologických či stavebních rizik nebo na předpokladu, že budou bez problémů dostupné potřebné kapacity.

Rozdíl mezi těmito dvěma situacemi nelze určit podle dojmu ani podle mediálního obrazu uchazeče. Musí jej odhalit odborné posouzení nabídky a kvalitně připravený a následně profesionálně spravovaný kontrakt.

Stejný metr musí platit také pro dražší nabídky. Vyšší cena sama o sobě nedokazuje, že partner nabízí lepší technické řešení, nižší riziko nebo spolehlivější dodávku. Pokud má stát platit více, musí být jasné, za jakou konkrétní a měřitelnou hodnotu. Pokud chce stát vedle ceny zohlednit také odolnost dodavatelského řetězce, dostupnost kapacit krátkých vzdáleností, zapojení malých a středních podniků nebo environmentální a sociální parametry, musí je předem převést do transparentních, měřitelných a nediskriminačních podmínek spojených s předmětem zakázky.

Samotný podíl českých firem či české výroby by legitimním kritériem zpravidla nebyl.

Smlouva může na soukromého partnera formálně přenést riziko výstavby, nákladů či dostupnosti. Ekonomicky však záleží na tom, zda tento partner skutečně dokáže riziko nést.

U strategické infrastruktury totiž stát nemůže při problémech jednoduše odejít. Dálnice musí být dokončena a následně provozována. Pokud partner selže, veřejný sektor může čelit nákladům na nové soutěžení, přechodné financování, právní spory nebo zajištění pokračování projektu. Vzniká tak podmíněný závazek státu, tedy náklad, který není vidět v základním scénáři, ale při nepříznivém vývoji může dopadnout na veřejné rozpočty.

To je důvod, proč se hodnotí finanční odolnost konsorcia, kvalita garancí a schopnost jednotlivých členů převzít odpovědnost. Jde o pravděpodobnost, že se riziko, za jehož převzetí stát platí, nakonec nevrátí daňovým poplatníkům.

Do hodnocení patří rovněž odolnost dodavatelského řetězce. Ta byla v několika mediálních výstupech na téma PPP zmíněna explicitně. Po zkušenostech posledních let je zřejmé, že nejlevnější řetězec nemusí být vždy nejspolehlivější.

Nedostatek pracovníků, úzké subdodavatelské vazby nebo závislost na omezeném počtu technologických kapacit mohou projekt vážně zasáhnout. To ale nesmí být záminkou k protekcionismu. Relevantní není, zda jde o českou nebo zahraniční firmu. Relevantní je, zda jsou kapacity skutečně zajištěné, smluvně dostupné a nahraditelné v případě problému. I zahraniční konsorcium může být velmi odolné a český dodavatel může být naopak závislý na nejistých vstupech ze zahraničí. Platí to ale samozřejmě i naopak.

Předchozí problémy některého účastníka v jiné veřejné zakázce mohou být relevantní informací. Nemohou však automaticky rozhodnout o jeho schopnosti uspět v novém projektu. Každý tendr má jiné podmínky, konsorcium může mít jiné složení a odpovědnost za technicky náročné části může nést jiný partner.

Minulá zkušenost je důvodem k důkladné kontrole. Zadavatel musí přesně ověřit, kdo dané práce realizoval, v jakém rozsahu a zda budou deklarované kapacity skutečně nasazeny také na aktuální projekt. Stejně důsledně ale musí prověřit všechny nabídky. Jinak by se z odborné kontroly snadno stal selektivní argument namířený proti jednomu uchazeči.

Bavíme-li se o ekonomické logice PPP projektů, včetně D35, nejdůležitější otázky tak paradoxně nesměřují k uchazečům, ale ke státu.

Debata se nesmí redukovat na spor, které konsorcium je sympatické, domácí, levné nebo renomované. Veřejnost navíc nemá přístup ke všem podkladům, z nichž zadavatel rozhoduje.

Z ekonomického pohledu je důležitější ptát se na šest základních otázek: Jsou nabídky technicky a smluvně skutečně srovnatelné? Mají konsorcia dostatečnou kapacitu s ohledem na další projekty, kterých se účastní nebo budou účastnit ve střednědobém horizontu? Jsou jejich finanční předpoklady realistické? Je jasné, kdo ponese náklady zpoždění a růstu cen? Jsou garance dostatečné? A má stát kapacitu dlouhodobou smlouvu po několik desetiletí profesionálně řídit?

To jsou otázky, které navigují debatu správným směrem. Neříkají, kdo má vyhrát, ale ukazují, podle čeho lze poznat, zda vítězství nejlevnější nebo dražší nabídky dává ekonomický smysl. Britská zkušenost s projekty PFI ukazuje, že soukromé financování samo o sobě hodnotu nevytváří. Rozhodující je kvalita alokace rizik, smluvních pobídek a schopnost veřejného sektoru kontrakt dlouhodobě řídit.

Nejnižší nabídka tak může být nejlepší zprávou pro veřejné finance jen za podmínky, když je výsledkem skutečné efektivity, nikoli podcenění rizik. Stejně tak vyšší nabídka může být ekonomicky výhodnější, musí ale prokázat konkrétní hodnotu, nikoli pouze nabídnout obecný příběh o zkušenosti a spolehlivosti.

Debatu o PPP nikdy nemá rozhodnout ani nejnižší číslo ani nejpřesvědčivější PR. Rozhodnout musí kvalita projektu, podchycení rizik a smlouva, která zajistí, že soukromý sektor skutečně ponese odpovědnost, za niž mu daňoví poplatníci platí.