Článek
Schválením v prvním sněmovním čtení je debata o deficitu státního rozpočtu pro příští rok zřejmě uzavřená. Mnozí z nás mají nicméně pocit, že deficit ve výši 386 miliard Kč je příliš vysoký. Ve vzduchu tak nadále visí otázka, jaké saldo státního rozpočtu nebo veřejných rozpočtů je ideální. Pokud tato nebo kterákoliv budoucí vláda bude chtít dát veřejné finance do pořádku, k jakému saldu by měla směřovat?
V debatě zaznívají nejčastěji tři konkrétní návrhy; ani jeden z nich se nicméně neopírá o žádné ekonomicky konzistentní zdůvodnění.
První, nejambicióznější návrh říká, že bude nejlepší se vrátit k vyrovnaným rozpočtům (tj. snížit deficity na úplnou nulu). Tuto vizi uvedla mimo jiné aktuální vláda ve svém programovém prohlášení. Chybí ale vysvětlení, proč by stát měl usilovat o zcela vyrovnané rozpočty, jestliže například mnohé úspěšné firmy i racionálně vedené domácnosti čas od času v závislosti na situaci využívají financování některých svých výdajů na dluh a jindy dosahují naopak přebytků.
Druhým návrhem je naopak využívat plně prostor daný evropskými fiskálními pravidly, což znamená nebát se jakýchkoliv schodků nepřekračujících unijní limit ve výši tří procent HDP (dnes mírně pod třemi sty miliardami korun) navýšený případně o dodatečné obranné nebo jiné výjimky. Kdo ale zná dějiny evropských fiskálních pravidel, dobře ví, že tříprocentní hranice pro schodky byla zvolena jen jako pragmatický politický kompromis, za kterým žádná solidní ekonomická úvaha nebyla.
Třetí návrh směřuje mezi oba uvedené extrémy nuly a trojky: podle něj by bylo dobré stlačit deficity na úroveň (dnes kolem dvou set miliard korun), při níž by se nezměnila česká dluhová kvóta, tedy podíl vládního dluhu na HDP. Není ale jasné, co je na dnešní úrovni české dluhové kvóty tak výjimečného, že bychom měli chtít u ní setrvat i do budoucna. Jiné země mají kvótu výrazně vyšší a ještě jiné naopak výrazně nižší.
Pro vnějšího pozorovatele může tato debata působit dojmem, že jediná intuitivně přijatelná a správná ekonomická úvaha ústící v konkrétní kvantitativní doporučení neexistuje; že ideální úroveň schodků veřejných rozpočtů je čistě subjektivní a sporná; a tedy že snad mohou být přijatelné i dnešní vysoké schodky.
To by ale byl omyl. Ekonomická úvaha s jasným, konkrétním doporučením pro rozpočtová salda existuje. Obvykle se označuje vzletným souslovím Zlaté pravidlo veřejných financí. V podstatě ale jde jen o to, že na hospodaření vlád uplatníme triviální kupeckou zásadu „ať platí uživatel“.
Jako příklad dálnice
Jako příklad si vezměme úsek dálnice D11 mezi městy Jaroměř a Trutnov a předpokládejme, že bude zprovozněn v roce 2029 (následující úvahy platí úplně stejně i pro kterýkoliv most, školu, nemocnici, elektrárnu a podobně). Zlaté pravidlo žádá, aby částku, kterou stát vydá za stavbu a pak za provoz daného úseku, zaplatili ze svých prostředků (skrze daně) lidé žijící v těch letech, v nichž bude úsek v provozu, tedy od roku 2029. Právě těmto lidem totiž úsek bude poskytovat příslušné služby: zvyšovat jejich čisté příjmy (díky němu budou mít nižší dopravní náklady), respektive zvyšovat jejich blahobyt (díky němu se snáze dostanou třeba do Krkonoš). Lidé žijící v Česku v roce 2029 a dál proto budou za náklady na výstavbu a provoz uvedeného úseku schopni, respektive ochotni zaplatit.
Výstavba dálničního úseku ale trvá řadu let. Vzniká tak časový nesoulad, který je obvyklou definicí pojmu „investice“ – stát musí hradit náklady na výstavbu úseku v dřívějších letech, než úsek začne poskytovat služby. A právě v takovýchto případech nastupuje Zlaté pravidlo: podle něj by náklady na výstavbu zmíněného úseku měly být hrazeny na dluh, neboli deficitem, přičemž jeho splácení by mělo začít až v roce 2029, kdy úsek začne sloužit.
Jádrem Zlatého pravidla je tedy principiálně jasný a konkrétní požadavek: deficit veřejných rozpočtů v daném roce by měl být roven výdajům na položky, jejichž služeb budou užívat až lidé v dalších letech. A z opačné strany: výdaje v daném roce na splácení dříve takto vzniklých dluhů a výdaje na běžný provoz v daném roce by měly být pokryty příjmy v tomto roce, nikoliv deficitem.
Na tomto místě je třeba varovat před jedním častým a objemově zcela zásadním nedorozuměním. Zmíněnými „výdaji na běžný provoz“ se rozumí nikoliv jen výdaje vykazované v každoroční dokumentaci k návrhu zákona o státním rozpočtu jako výdaje „běžné“ (ne-kapitálové), tedy výdaje státu na platy, pohonné hmoty, sociální dávky a podobně. Do výdajů na běžný provoz je třeba započítat i významnou část výdajů vykazovaných jako „kapitálové“.
Konkrétně se jedná o ty kapitálové výdaje, které jdou v daném roce na pouhé udržení stavu dálnic a dalších veřejných statků na úrovni předchozího roku. Statistici částku potřebnou na tento účel označují jako „spotřeba kapitálu“. Degradace veřejných statků během daného roku je odvrácenou stranou služeb, které tyto statky poskytovaly lidem žijícím v daném roce. Proto je správné, aby náklady na nápravu této degradace byly hrazeny z daní odvedených lidmi přímo v daném roce, nikoliv (skrze deficit) z daní odvedených v pozdějších letech.
Pokud od celkových kapitálových výdajů odečteme právě popsané výdaje na spotřebu kapitálu, dostaneme takzvané čisté investice. Jen tyto čisté investice jsou výdaj, jehož úhradu je podle Zlatého pravidla správné chtít až po lidech v pozdějších letech.
Domácí příprava
Tím se dostáváme k jádru věci. Podle Zlatého pravidla je ideální pro daný rok plánovat deficit ve výši plánovaného objemu čistých investic. Takový deficit naplní zásadu „ať platí uživatel“: lidé v daném roce hradí ty výdaje, ze kterých nějak benefitují, a nehradí ty výdaje, ze kterých žádný benefit nemají. Dluhy, které vzniknou uplatněním Zlatého pravidla, jsou mezigeneračně férové a zároveň dlouhodobě udržitelné.
Například pro rok 2027 vláda navrhla celkové kapitálové výdaje ve výši zhruba 290 miliard Kč. Spotřebu kapitálu v roce 2027 lze podle údajů Českého statistického úřadu za minulé roky předpokládat u centrální vlády ve výši necelých dvou procent HDP, neboli v objemu nějakých 180 miliard Kč. Ideální schodek rozpočtu vlády ČR na rok 2027 tak vychází na částku mírně přes 100 miliard Kč. Schválení vládou navrženého schodku 386 miliard Kč tedy bude znamenat, že lidé žijící v roce 2027 část nákladů na svůj blahobyt v tomto roce v hodnotě více než 250 miliard Kč neuhradí, nýbrž tuto částku předají k úhradě daňovým poplatníkům v dalších letech.
Popsaný výpočet vypadá vcelku jednoduše. Ve skutečnosti je třeba před korektním praktickým uplatněním Zlatého pravidla udělat důkladnou „domácí přípravu“.
Asi největší komplikací je nalezení správné hranice mezi výdaji na běžný provoz a čistými investicemi. Nynější rozdělení výdajů v rozpočtové dokumentaci na běžné a kapitálové nemusí být dobrým vodítkem (a politici mohou mít snahu tuto hranici posouvat tak, aby se dalo pod hlavičkou „čistých investic“ napěchovat do deficitu co nejvíc výdajů).
Fundamentálně správným vodítkem je posouzení dostatečné přínosnosti daného výdaje pro pozdější generace. Pokud například dálnici navrhneme (nebo pak postavíme) tak nešťastně, že její přínos pro lidi žijící v letech po jejím zprovoznění bude nižší než vynaložené náklady, pak jde spíš jen o naši dnešní nepovedenou „hru na investování“. Do ní bychom se vůbec neměli pouštět, natožpak chtít úhradu nákladů po našich následnících.
Aspoň se o tom bavme
Jak vidno, pro praktické nasazení Zlatého pravidla je zcela klíčové, aby stát dokázal dobře investovat, a to od návrhů investičních projektů přes analýzu jejich přínosů a nákladů (a z toho vycházející prioritizaci) až po realizaci. Ohledně nynější schopnosti českého státu dobře investovat lze mít – třeba na základě závěrů Nejvyššího kontrolního úřadu – pochybnosti, nebo přinejmenším nejasnosti. Vzhledem ke klíčovému významu, který veřejné investice mají pro dlouhodobou prosperitu ekonomiky, by veřejná debata měla této otázce věnovat maximální pozornost každopádně; i v případě, že bychom se Zlatým pravidlem řídit nechtěli.
Uplatnění Zlatého pravidla by nebylo žádným divokým experimentem. V té či oné podobě se jím řídí nebo v minulosti řídilo hned několik zemí. Jeho náznaky najdeme i v rámci evropských fiskálních pravidel.
Možná po nějaké době zkoušení nakonec zjistíme, že pro Česko je potřebná domácí příprava nedosažitelná. Rádi si namlouváme, že jsme rozpočtově velmi konzervativní, ale možná ve skutečnosti nejsme schopni a ochotni se začít Zlatým pravidlem poctivě řídit, jakkoliv je princip „ať platí uživatel“ zjevně správný.
Pokud v této věci česká veřejnost opravdu selže, nezbude jí nic jiného, než se vrátit k věčnému váhání mezi neférovými a/nebo neudržitelnými návrhy, že rozpočtová salda by měla být na nějaké jednoduše nastřelené číselné úrovni kdesi mezi nulou a třemi procenty HDP.
Nicméně snad by stálo za to začít o uplatnění Zlatého pravidla při přípravě českých státních rozpočtů diskutovat. Ambicí by jistě nebylo dosáhnout ideálního deficitu během pouhého roku nebo dvou, ale získat konkrétní a smysluplně podloženou představu o cíli, k němuž chceme jednoho dne dojít.
