Válka vychýlila rovnováhu moci na Ukrajině. Kyjev okleštil sílu regionů

Když v prvních dnech ruské invaze dopadaly na okraj Kyjeva rakety, starosta metropole Vitalij Kličko patřil k nejviditelnějším tvářím ukrajinské obrany. Objevoval se v ulicích, ve štábech i v mezinárodních médiích, natáčel videa pro obyvatele města a stal se jedním ze symbolů civilního odporu. Také v Česku jeho jméno tehdy rezonovalo možná víc než jindy – působil jako starosta, který stojí v první linii.

Postupem času ale mezinárodně výrazná role starosty začala oslabovat. Kličko dál stojí v čele Kyjeva, je ale mnohem méně mediálně a veřejně viditelný.

Podobný vývoj vidíme napříč celou zemí. Regionální lídři, kteří na začátku konfliktu patřili k hlavním tvářím civilní obrany, dnes vystupují v médiích výrazně méně, a jejich politický vliv je proto slabší než dřív.

Dokumentují to nejen odborné studie, ale všímají si toho i běžní Ukrajinci, pro které už každodenní realita války dávno není spojená s tvářemi starostů, ale s rozhodnutími vlády, armády a krizových štábů. 

„Moc místních samospráv se během vlády zmenšuje, což vyvolává velké obavy,“ potvrdila v Kyjevě Seznam Zprávám antikorupční aktivistka a právnička Olena Halušková.

Odráží to změny ve fungování státu, které nastaly ve válečných podmínkách. Rozhodování se postupně centralizovalo. Po vyhlášení stanného práva vznikly ve všech regionech a okresech vojenské správy, jejichž pravomoci se postupně rozšiřovaly.

Přebíraly část úkolů místních samospráv. S tím se zúžil i prostor, v němž se regionální lídři mohou prosadit.

Není tak náhodou, že místní starostové často kritizují vládu – a někdy mnohem hlasitěji než poslanci či opoziční lídři, kteří se po začátku invaze semkli kolem prezidentské kanceláře a dočasně odsunuli spory stranou.

K nejvýraznějším kritikům patří právě Kličko. Kyjevský starosta už dříve autorce textu popsal, že podle něj centrální vláda příliš často upřednostňuje politické zájmy před spoluprací s regiony.

„Vždy zdůrazňuji potřebu jednoty nad politickými ambicemi. Samospráva je základem demokracie a místní vlády sehrály klíčovou roli v civilní obraně. Mezi centrem a místními orgány mohou být rozdíly v prioritách, ale já volám po spolupráci, ne soutěži,“ řekl Kličko.

Na přímou otázku, zda Zelenského vláda upřednostňuje vlastní politické cíle, však reagoval ostřeji: „Moje výhrady vycházejí z odpovědnosti chránit demokratické principy a silnou samosprávu. Centrální vláda to ale často vidí jinak. Jednota je zásadní, ale musí být založená na respektu k místním institucím.“

Podle něj problém spočívá i v tom, že komunikace mezi centrem a regiony je omezená. „S prezidentem nemám pravidelný kontakt. Chápeme, že je válka a jeho pracovní vytížení je obrovské. Ale starostové a místní vlády musí být slyšet – jsou to oni, kdo nesli obrovské riziko, někteří byli okupanty uneseni nebo zabiti,“ popsal starosta.

Kličko nedávno upozornil Radu Evropy, organizaci kontrolující dodržování demokratických pravidel, na rostoucí tlak centrální vlády na místní samosprávy a vyzval k vyslání monitorovací mise. Podle něj dostává Evropa stále více signálů o politickém a finančním tlaku na obecní úřady a jejich fungování.

Starosta Kyjeva se rovněž aktivně zapojuje do debat o významu decentralizace pro obnovu Ukrajiny, například na setkáních Výboru regionů, kde zdůrazňuje, že silné místní samosprávy jsou klíčem k odpovědnému rozhodování a schopnosti rychle reagovat na potřeby obyvatel.

Napětí mezi centrální vládou a místními samosprávami dokumentuje také analýza expertního centra PONARS Eurasia.

Studie upozorňuje, že problém se projevuje hlavně v nedostatečném zapojení místních orgánů do legislativního procesu, což se projevilo například u reformy zákona o urbanismu nebo při přesunu části příjmů z lokálních do centrálního rozpočtu.

Podle analytiků zavedení vojenských administrací s nejasnými pravidly, často bez spojení s místní volenou reprezentací, oslabilo legitimitu a účinnost samospráv. V některých regionech tak vzniká zmatek ohledně toho, kdo skutečně rozhoduje, což snižuje zapojení obyvatel a schopnost místní politiky fungovat efektivně.

Studie rovněž upozorňuje na oslabení komunikace mezi regiony a centrem – místní představitelé mají menší přístup k informacím o grantech a vládních programech.

Ukrajinská decentralizace přitom patřila před rokem 2022 k nejúspěšnějším reformám země. Spuštěna byla po roce 2014 a zásadně změnila způsob, jakým se na Ukrajině rozhoduje o penězích i o místním rozvoji. „Byl to klíčový moment pro naši evropskou budoucnost,“ popsala redakci Halušková.

Namísto tradičního modelu, kdy velkou část pravomocí držely státní úřady – instituce jmenované prezidentem a vládou –, získaly hlavní roli hromady, tedy obecní a městské samosprávy. Ty nově rozhodovaly o svých rozpočtech, infrastruktuře i investicích a byly odpovědné přímo svým obyvatelům, nikoli centru. Do jejich rukou začaly plynout také vyšší daňové příjmy, takže se staly reálnými správci místních zdrojů.

Reforma podle studie vedla k vyšší důvěře lidí v místní úřady, rychlejšímu řešení problémů a posílila vztah mezi občany a samosprávou. Místní vlády a státní správa se navíc začaly více vnímat jako rovný partner, což byl důležitý krok směrem k evropskému standardu místní samosprávy.

Právě proto je dnešní situace v tak výrazném kontrastu. Válečný režim většinu těchto kompetencí omezil nebo přesunul zpět k centru, ať už skrze vojenskou správu, nouzové rozpočty nebo dočasné zákonné úpravy. Mnohé z toho, o čem dřív rozhodovaly hromady, dnes podléhá státnímu schválení nebo je řízeno čistě z Kyjeva.

„Zachování systému místní samosprávy je zásadní. Evropská unie je klíčovým partnerem při ochraně a posilování tohoto systému v rámci procesu přistoupení Ukrajiny,“ říká Halušková s tím, že transparentní zapojení samospráv do reformních procesů je klíčové pro demokratickou správu i integrační proces do EU.

Podobně Evropská komise a Výbor regionů zdůrazňují, že decentralizace musí zůstat prioritou i při obnově Ukrajiny. Mimořádné pravomoci vyplývající ze stanného práva podle nich nesmí podkopat dosažené úspěchy v místní samosprávě.

Podporu reformě potvrzují i průzkumy veřejného mínění. Výzkum Rady Evropy / CEMG ukazuje, že i během války zůstává veřejná podpora decentralizace silná - 77 % respondentů považuje reformu místní samosprávy za důležitou i pro období po válce a většina podporuje model partnerské spolupráce mezi centrem a obcemi.

Nutno však dodat, že s probíhajícími změnami v prezidentské kanceláři se situace může výrazně proměnit – například ve vztazích mezi centrem a regiony či při řešení sporů o kompetence. „I přesto si ale nemyslím, že by se zásadně změnilo základní rozložení sil – centrální orgány stále drží většinu rozhodovacích pravomocí. Musí se společně hlavně naučit komunikovat, to je hlavní,“ doplňuje Halušková.