NATO, nebo Evropa? Kdo musí přijít na pomoc, kdyby Grónsko napadl spojenec

Americký prezident Donald Trump si již během svého prvního funkčního období stěžoval, že NATO je pro Spojené státy zátěží. Na summitu v Bruselu v roce 2018 dokonce pohrozil vystoupením z paktu, pokud členské státy nebudou plnit svůj závazek financovat obranu ve výši alespoň 2 % svého HDP.

Po jeho znovuzvolení do Bílého domu v listopadu 2024 začali spojenci Ameriky se stále větším znepokojením uvažovat, zda by nepředvídatelný republikán přišel Evropě na pomoc, kdyby některý ze zdejších států napadlo Rusko, jehož agresivní válka na Ukrajině zanedlouho vstoupí již do svého pátého roku. „Musí platit své účty. Pokud budou platit své účty, rozhodně,“ reagoval krátce po volbách na obavy Trump.

Nikdo si však nedokázal představit, že by Trump několik týdnů před svou inaugurační ceremonií začal dvěma spojencům z NATO – Kanadě a Dánsku - sám vyhrožovat.

O rok později můžeme říct, že minimálně u severoevropské země nešlo jen o výstřel od boku na sociálních sítích, které jsou jinak pro Trumpův komunikační styl typické. O zisku Grónska - autonomního území Dánského království - hovoří i na začátku nového roku.

„S Grónskem něco uděláme, ať se jim to líbí, nebo ne,“ řekl Trump v lednu. S Dánskem by prý rád uzavřel dohodu – o koupi ostrova ostatně mluvil už v prvním funkčním období –, nicméně tentokrát jde dál - podotkl, že pokud to nepůjde po dobrém, půjde to po zlém.

Prezident sám i lidé z jeho okolí odmítají říci, zda druhá varianta skutečně znamená použití ozbrojené síly. Nicméně podle prohlášení Bílého domu to je jedna z možností.

Na stole tak leží naprosto bezprecedentní otázky: Co by se stalo, kdyby jeden stát NATO zaútočil na druhý? Mohlo by Dánsko i tak aplikovat slavný článek 5 Severoatlantické smlouvy? A nabízí se pro Grónsko i jiné možnosti kolektivní sebeobrany?

Analýza Seznam Zpráv přináší odpovědi i pohled respektovaných zahraničních právníků.

Mezi USA a Dánskem existuje o obraně Grónska dohoda z roku 1951, pozměněná v roce 2004. Ačkoli zdůrazňuje spolupráci v oblasti obrany mezi oběma státy NATO, jedná se o exekutivní dohodu, z níž by Trump mohl potenciálně vystoupit pouhým podpisem. Naopak pro vystoupení z NATO americká legislativa jasně vyžaduje souhlas Senátu nebo akt Kongresu.

Parlamentní schválení prezident mimochodem potřebuje i ke každému vedení války, jeho úder ve Venezuele ze 3. ledna letošního roku nicméně ukázal, že se Trump právními předpisy nenechá příliš omezovat.

Pokud by se tedy rozhodl proti Grónsku postupovat „po zlém“, asi by si nelámal hlavu ani s formulacemi Severoatlantické smlouvy. V té se všichni signatáři zavázali „žít v míru se všemi národy a všemi vládami“, „zdržet se ve svých mezinárodních vztazích hrozby silou nebo použití síly“ nebo „usilovat o vyloučení konfliktu ze své mezinárodní hospodářské politiky“ – tedy k zásadám, které ostatně plynou i z obecného mezinárodního práva.

Dánsko loni obranu svého zámořského svrchovaného území výrazně posílilo. Mimo jiné pořídilo nové arktické hlídkové lodě, hlídková letadla, drony dlouhého doletu a vylepšené radary. Postavilo nové arktické velitelství v Nuuku a rozšířilo speciální jednotky a intenzivně pořádá vojenská cvičení.

Přesto si řekněme na rovinu, že vojenská síla je jednoznačně na straně Spojených států. Království na Jutském poloostrově se nejsilnější armádě světa rovnat nemůže. O samotném ani ne šedesátitisícovém Grónsku pak ani nemluvme.

Případná obrana proti Washingtonu by se tak – pokud by chtěla mít alespoň teoretickou naději na úspěch – musela opírat o dánské spojence. Kodaň má několik teoretických možností, jak je povolat.

První mechanismus, který přichází v úvahu, je aktivace článku 5 Severoatlantické smlouvy. Ten říká, že útok proti jednomu členu Aliance bude považován za útok proti všem.

Smyslem tohoto ustanovení je ochrana států, které by samy v případě konfrontace s některou ze světových mocností neměly příliš šancí obstát. Když se státy na tomto pravidlu v roce 1949 ve Washingtonu dohodly, měly obavy zejména ze Sovětského svazu, který si v Evropě pěstoval vlastní sféru vlivu. I po pádu železné opony smlouva míří hlavně na Moskvu.

Autoři však nepočítali s možností, že by agresorem mohl být přímo některý ze členů NATO. Podobná situace sice už hrozila při potyčkách Turecka s Řeckem, nicméně nyní je situace mnohem vážnější – Spojené státy jsou tahounem celého paktu.

Grónská vláda tento týden oznámila, že se při obraně ostrova chce spoléhat na Severoatlantickou alianci. Graham Butler, profesor mezinárodního a evropského práva z Univerzity Jižního Dánska v Odense, však upozorňuje, že je rozdíl mezi tím žádat o pomoc Alianci a žádat členské státy Aliance. „Navíc když tamní představitelé veřejně vystoupí, nemluví o právních závazcích, ale používají politickou rétoriku.“

S uplatněním článku 5 je to složitější. „Klauzule byla navržena s cílem řešit vnější hrozby proti Alianci, nikoli případy, kdy jedna ze smluvních stran zahájí ozbrojený útok proti jiné smluvní straně,“ říká pro Seznam Zprávy dánský profesor. Je tak názoru, že „článek nelze uplatnit jedním spojencem proti jinému, protože by to odporovalo samotnému duchu Aliance“.

„Tento argument znám, ale podle mě je sporný,“ kontruje ovšem Aurel Sari, expert na mezinárodní právo v oblasti konfliktů a bezpečnosti z univerzity v britském Exeteru. „Na základě doslovného výkladu nic ve znění článku 5 nenaznačuje, že v takové situaci nelze uplatnit vzájemnou obrannou záruku,“ tvrdí.

Existuje však další právní otázka, kterou by ve zcela bezprecedentním útoku jednoho člena NATO na druhého bylo nutné vyřešit. Funguje článek 5 multilaterálně, nebo bilaterálně?

První přístup by znamenal, že k jeho aplikaci by bylo potřeba jednomyslné rozhodnutí Severoatlantické rady, kde je jedním hlasem zastoupena každá ze 32 členských zemí. Při takovém výkladu by každý stát měl de facto právo veta a samy USA by tak mohly kolektivní sebeobraně zabránit. Bilaterální nastavení by pak znamenalo, že Dánsko může požádat o pomoc a získat ji od těch států, které souhlasí s tím, že došlo k ozbrojenému útoku.

„Nemyslím si, že je tato otázka zcela vyřešena,“ říká Sari.

Experti ale věří, že odpovědi bychom se stejně pravděpodobně nedočkali. Vzhledem k tomu, že NATO se opírá o integrované síly, které zahrnují i USA, je z praktického hlediska jen velmi obtížné si představit, že by Dánsko k uplatnění práva na sebeobranu proti Washingtonu využilo právě platformu NATO.

Kodani však nic nebrání v tom, aby se případně při právu na kolektivní sebeobranu spoléhala na pomoc členských států NATO poskytnutou ad hoc, tedy pro tento jeden konkrétní příklad.

Potenciálně se k tomu u podstatné části z nich nabízí cesta přes předpisy Evropské unie.

Na větší části starého kontinentu totiž současně platí dva různé režimy kolektivní sebeobrany. Na rozdíl od článku 5 Severoatlantické smlouvy, který je notoricky známý, se však o unijním mechanismu ve veřejném prostoru hovoří jen málo.

Částečně je to proto, že sedmadvacítka je spíše hospodářským spojenectvím, a částečně proto, že formulace dotčeného ustanovení není na první pohled tak jednoznačná.

Kolektivní sebeobrana spadající do oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky každopádně vyplývá z článku 42 (7) Smlouvy o Evropské unii. Do tohoto pramene primárního unijního práva jej vnesla Lisabonská smlouva, která po podpisu všech členských zemí vstoupila v platnost v prosinci 2009.

Ustanovení říká, že pokud je členský stát napaden, ostatní mu musí poskytnout pomoc a podporu „všemi prostředky“. Mimo to stojí jen neutrální unijní státy (státy se zvláštní povahou bezpečnostní a obrané politiky) jako Rakousko, Irsko nebo Malta.

„Článek plní dvě hlavní funkce,“ přibližuje jeho výklad odbornice na právo Evropské unie z Kodaňské univerzity Ulla Neergaardová. „Zaprvé formalizuje vzájemný závazek signatářů poskytovat si pomoc tváří v tvář společným hrozbám. Zadruhé vysílá jasné odstrašující poselství potenciálním agresorům – nepřátelské kroky budou čelit jednotné odpovědi. V podstatě tedy funguje zároveň jako příslib i jako varování,“ vysvětluje.

Zároveň však upozorňuje, že článek byl zatím aplikován jen jednou, francouzským ministrem obrany po pařížských teroristických útocích v roce 2015, a právníci tak stále řeší několik souvisejících otázek.

V kontextu teoretického amerického útoku na Grónsko mezi nimi vynikají dvě – co znamená formulace „všemi prostředky“? A lze článek aplikovat i na arktický ostrov? Grónsko totiž sice spadá pod Dánsko, nicméně na základě výsledku referenda v roce 1985 vystoupilo z Evropského hospodářského společenství, předchůdce Evropské unie, a dnes tak součástí spolku není.

Podívejme se na obě otázky popořadě:

Text ustanovení představuje podle převládajícího právního názoru obligaci a z pomoci napadenému státu se není možné vystříhat. Zvolení prostředků je však na samotných státech.

Formulace je podle expertů záměrně obecná a vysloveně neobsahuje zmínku o vojenské pomoci. V porovnání se zněním článku 5 Severoatlantické smlouvy, který výslovně zmiňuje i „použití ozbrojené síly“, je unijní mechanismus zdrženlivější.

Každopádně z Evropské unie nedělá plnohodnotný obranný pakt. „Článek se odvolává na členské státy, ne na unijní instituce,“ tvrdí Neergaardová.

„V zásadě nepodléhá ani jurisdikci Soudního dvora EU ani žádnému jinému povinnému výkladovému mechanismu. Jeho interpretace je tak ponechána na uvážení jednotlivých členských států,“ doplňuje.

Aby mohla být klauzule vzájemné pomoci aktivována, musí být členský stát obětí ozbrojené agrese „na svém území“. Ustanovení však blíže nedefinuje geografický rozsah tohoto pojmu.

Země mimo samotné území Evropy se v unijním právu dělí do dvou kategorií – na tzv. nejvzdálenější regiony (outermost regions), mezi něž patří třeba Madeira nebo Réunion, a tzv. zámořské země a území (overseas countries and territories), kam spadá právě Grónsko nebo třeba Aruba a Francouzská Polynésie.

Pro tuto analýzu je důležitá druhá kategorie. K Bruselu má poměrně dost volný vztah. Zjednodušeně řečeno: zámořské země a území jsou s Evropskou unií asociovány, ale v právním slova smyslu jejím územím nejsou.

„Právo EU se na ně s výjimkou některých omezených oblastí obvykle nevztahuje. Zahraniční, bezpečnostní a obranná politika však zůstává pod jurisdikcí členského státu, s nímž jsou spojeny – v případě Grónska pod jurisdikcí Dánska,“ říká Neergaardová. Podle ní to otvírá možnost pro interpretaci, že článek 42 (7) Smlouvy o EU představuje jistou výjimku z obecného práva a na Grónsko se vztahuje.

Evropský soudní dvůr už ve svém rozsudku uznal, že soudy zámořských zemí a území se jej mohou ptát na předběžné otázky podle článku 267 Smlouvy o fungování Evropské unie, i když ten se o těchto územích výslovně nezmiňuje. Podle oslovených právníků by šlo stejnou logiku uplatnit i na ustanovení o pomoci při sebeobraně.

„Článek 42 (7) vychází z Bruselské smlouvy z roku 1954, která se vztahovala pouze na útoky ‚v Evropě‘. Vypuštění tohoto omezení podle zastánců širokého výkladu svědčí pro jeho širší působnost,“ doplňuje Sari.

Experti však zároveň upozorňují, že dosavadní právní nauka se na tomto názoru jednoznačně neshodne. Mluvčí Evropské komise každopádně v lednu 2025 výslovně potvrdil, že se článek 42 (7) vztahuje i na Grónsko.

Ať už by se evropské státy do případného konfliktu na straně Dánska připojily z jakéhokoli titulu, musely by podle oslovených právníků potýkat s otázkou, jak naložit s americkými silami a prostředky rozmístěnými na svém území. Spojené státy mají vojáky i techniku v řadě evropských zemí.

Problematické by to bylo, i pokud by se spojenci rozhodli ve sporu zůstat neutrální.

„Pokud mají členské státy NATO nebo EU na svém území americké (nebo dánské) síly, měly by povinnost nedovolit, aby jejich území bylo využíváno válčícími stranami – nejen k boji, ale také k předávání zpravodajských informací, velení, řízení a tak podobně,“ vysvětluje pro Seznam Zprávy britský profesor Sari.

Trumpova administrativa každopádně s tím, že by se některý ze států NATO rozhodl arktický ostrov v případě napadení bránit, nepočítá. Jak minulý týden prohlásil prezidentův poradce Stephen Miller: „Nikdo se nechystal bojovat vojensky proti Spojeným státům o budoucnost Grónska“. Skutečný svět je podle něj řízen silou.

Ta je na straně Washingtonu. Údaje NATO ukazují, že USA měly v loňském roce za obranu utratit 845 miliard dolarů, zatímco ostatních 31 spojenců dohromady 559 miliard dolarů. Snadnost, s jakou USA dokázaly na začátku ledna zatknout venezuelského vůdce Nicoláse Madura, je ukázkou rozsahu americké moci.

A tak by možná právní otázky o tom, kdo přijde Grónsku na pomoc, byly zbytečné.

Jediný závěr, který se zdá být naprosto jistý, učinila dánská premiérka Mette Frederiksenová: „Pokud by USA vojensky zaútočily na jinou zemi NATO, všechno by skončilo – včetně NATO a bezpečnosti budované od konce druhé světové války.“