Článek
Pražští politici mají pro výstavbu klíčové dopravní infrastruktury všechny nezbytné podmínky: poptávku od voličů, podporu od odborné veřejnosti, peníze z kumulovaných přebytků hospodaření a prostor pro chytré dluhové financování. A také zhotovitele, kteří umí díla doručit v kvalitě srovnatelné s evropskou špičkou. O klíčových veřejných stavbách se ale přesto jen mluví a píše.
A asi jste si také všimli, že při každé zmínce o pohodlném vlakovém spojení na letiště, vybudování paralelní letové dráhy, dostavbě vnitřního okruhu, investici do páteřní sítě nabíječek pro elektroauta nebo dostavbě metra D se stanou dvě věci: Posune se termín dokončení a zvýší se cena.
Přístup hlavního města k výstavbě páteřní infrastruktury je žalostný. Politikaření, informační asymetrie mezi volenými politiky a nevolenými úředníky, neochota přijmout stanovisko při strategickém rozhodování jsou samy o sobě velký problém. Když se k tomu ale přidá ještě oblast zadávání veřejných zakázek a jejich vyhodnocování, vytváří to smrtonosný koktej: právní bitvy, díry v zemi, časové posuny, zastarávající technická dokumentace, peníze na účtech, které požírá inflace a posudky a povolení, u nichž hrozí pozbytí platnosti.
U velkých infrastrukturních zakázek lze pozorovat téměř pravidelný vzorec. Neúspěšný uchazeč se odvolává, i když je jeho šance na změnu výsledku velmi nízká. Na první pohled to může působit jako obstrukce, zhrzenost nebo iracionalita, jde však o poměrně předvídatelné chování. Firmy nevnímají vynaložené náklady na přípravu nabídky do zakázky jako utopené (sunk costs), ale jako „uvíznuté“, tedy takové, které je stále ještě možné zachránit a zhodnotit.
Po oznámení výsledku stojí firma před jednoduchým rozhodnutím. Pokud se neodvolá, její náklady na přípravu nabídky zůstávají definitivně ztracené. Pokud se odvolá, nese sice dodatečné náklady na spor, ale získává malou, avšak nenulovou šanci na zvrat rozhodnutí. U zakázky v řádu desítek miliard může být i velmi nízká pravděpodobnost úspěchu ekonomicky obhajitelná, protože individuální potenciální výnos je enormně vysoký. Naopak individuální náklady na spor jsou relativně velmi nízké.
Problém ale je, že náklady tohoto rozhodnutí nenese pouze firma. Každý měsíc zdržení velké stavby znamená inflační růst investičních nákladů, odklad užívání stavby lidmi či související environmentální a ekonomické ztráty. Tyto náklady jsou pak rozptýlené mezi daňové poplatníky, firma je do svého rozhodování nezahrnuje, protože je nenese přímo – reputační sankce za zdržování bývají slabé.
Kolik čtenářů ví, že konsorcium Porr, Vinci a Marti, nebo firma Strabag opakovaně zpochybňuje výsledky výběrového řízení na metro D? A kdyby to věděli a zdržování výstavby jim vadilo, co s tím jako spotřebitelé mohou udělat? Nic, domácnosti nenakupují dálnice, mosty nebo tunely metra.
Nejde o morální selhání jednotlivých aktérů, ale o systém pobídek, který produkuje společensky nákladnou rovnováhu. Podání námitek nepřináší firmě významné reputační či finanční riziko, zatímco i malá šance na získání zakázky představuje vysoký potenciální výnos. Blokování je tak předvídatelným chováním.
Astronomické náklady „nevýstavby“
Vezměme si zmíněné metro D. Soutěž na nové metro byla vypsána v červnu 2022. Nabídky byly podány v prosinci téhož roku. K dnešnímu dni má projekt více než 2 roky zpoždění. A reálně hrozí další jeden až dva roky, v případě zrušení soutěže, po čemž někteří zcela iracionálně volají. Nejde přitom o technický nebo administrativní problém. Zpoždění v realizaci představuje každoročně velmi významné společenské náklady.
Pokud vycházíme ze standardní metodiky hodnocení dopravních staveb (CBA), lze identifikovat tři hlavní položky:
Největší část tvoří ztráta času cestujících. Při realistickém předpokladu zhruba 160 tisíc cestujících denně, průměrné úspoře 12 minut na osobu a hodnotě času odpovídající běžným českým analýzám vychází roční společenská ztráta na 4,5 až 6 miliard korun. U dopravních projektů právě časové úspory standardně tvoří většinu společenských přínosů – jejich „náklad“ ale nikdo přímo neplatí, je rozprostřen do celé společnosti, proto na něj exekutiva ani jednotliví účastníci zakázek neberou ohled.
Druhou položkou jsou externality silniční dopravy. Bez metra zůstává část přepravních proudů na přetížených radiálách, což znamená vyšší emise, hluk, nehody a náklady z kongescí. Při konzervativních předpokladech (cca 8–10 tisíc jízd autem denně navíc, průměrná délka cesty 8 km a externí náklady 10 Kč/km) vychází roční dopad na 2 až 3 miliardy korun (v tomto čísle záměrně není započítán čas řidičů, aby nedocházelo ke dvojímu započítání ztráty času cestujících).
Třetí významnou položkou je reálné zdražování zbývající části investice. Pokud zbývá dokončit přibližně 70 miliard korun stavebních prací celého projektu metra D (Depo Písnice – Náměstí míru) a reálný růst stavebních nákladů dosahuje kolem 4 % ročně, znamená každý rok odkladu dodatečné náklady zhruba 2,5 až 3,5 miliardy korun. V případě, že náklady rostou rychleji, může se zvyšovat pravděpodobnost toho, že k realizaci ani nedojde. Někteří politici dokonce sázejí na to, že pak by mohlo dojít ke zlevnění stavby – to je ale v prostředí rostoucích cen stavebních prací i stavebních materiálů naprosto naivní představa.
Přečtěte si
Souhrnně tak zpoždění metra D představuje roční společenskou ztrátu přibližně 9 až 12 miliard korun (v cenách roku 2026). Při pětiletém zpoždění jde tak zhruba o 50 miliard korun v současné hodnotě cen. Je přitom důležité zdůraznit, že tento odhad je záměrně konzervativní. Nejsou v něm zahrnuty širší ekonomické dopady na rozvoj jižní části města, vliv na ceny nemovitostí, možné daňové efekty, provozní úspory dopravního podniku, ani dlouhodobé urbanistické a strukturální dopady na dostupnost pracovních příležitostí.
Z projektového hlediska ovšem zdržování výstavby znamená ještě další problémy. Tím zásadním je, že na sebe nebudou navazovat I. a II. fáze výstavby. V takovém případě musí být staveniště zakonzervováno (čerpání vody, zajištění vstupů ostraha…) což stojí desítky milionů Kč měsíčně. Za rok jsme ve stovkách milionů, za víceleté zpoždění účtujeme klidně opět v miliardách. V neposlední řadě má zpoždění vliv na další tendry systémů, dodávky technologií a vlakových souprav – jakékoliv posuny nebo další zrušení jen kumuluje ztrátu.
Asi jste pochopili, co jsem chtěl demonstrovat. Není pravdou, že náklady, které nejsou účetními náklady (a tudíž je Praha nemusí platit), bychom neměli vnímat. Již nyní je jasné, že minimálně dva roky nedoženeme, náklady vznikly a budou muset být uhrazeny. Zpoždění investic je jedna z největších každoročních skrytých ztrát, které Praha v oblasti veřejných investic aktuálně nese. A není to udržitelné.
Stavět, investovat, posouvat, ale jak?
Probíhající spor o metro D by se měl vyřešit co nejdříve. Ve všeobecném zájmu je uzavření výběrového řízení a podepsání smlouvy. Diskutované zrušení soutěže, které je třešničkou na dortu alibismu a ekonomického analfabetismu, by byla ta nejhorší varianta. Spoléhat na levnější nabídky může totiž jen snílek. A pokud se soutěž zruší a vypíše se znovu, jaká je záruka, že se nedostaneme do úplně stejné situace, jen s výhledem na metro D v druhé polovině století? Odpověď zní: Žádná. Mechanismy odvolání, obstrukcí a kasačních stížností zůstávají stejné.
Současný stav je zkrátka neudržitelný. Jak jej změnit z pohledu ekonomie?
Klíčové je pochopit, že problém není morální, ale institucionální. Neúspěšný uchazeč se chová podle nastavených pobídek. Ekonomická odpověď proto nespočívá v omezování práva na přezkum, ale ve změně výplatní struktury hry.
Jednou možností je „bič“ – tedy zvýšení nákladů na zjevně obstrukční spory. V českém právu již existuje institut kauce při podání návrhu k Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže; otázkou je spíše její výše a procesní nastavení. Vyšší, ale přiměřená kauce či přísnější koncentrace řízení by mohly snížit motivaci k čistě taktické blokaci, aniž by bylo dotčeno právo na legitimní obranu. Ještě důležitější je rychlost rozhodování: Zrychlené a specializované přezkumné řízení může dramaticky omezit dobu, po kterou se projekt „zasekne“, což známe například z Velké Británie.
Druhou cestou je „cukr“ – kompenzace části nákladů těm, kteří se kvalifikují do finální fáze a podají seriózní nabídku. Tento model se používá u architektonických soutěží či složitých projektů v zahraničí formou tzv. bid stipend. Pokud by neúspěšný, ale korektní uchazeč obdržel předem stanovenou a transparentní náhradu nákladů na přípravu nabídky, zmizela by asymetrie mezi „jistou nulou“ a „malou šancí na velký výnos“. Náklady takové kompenzace by byly řádově nižší než roční společenské ztráty z prodlení.
Nejúčinnější řešení pravděpodobně spočívá v kombinaci obou přístupů: Přiměřeně zdražit čistě obstrukční blokaci a současně zmírnit ekonomický tlak na „boj do poslední instance“ u těch, kteří investovali do kvalitní nabídky. Cílem není umlčet spory. Ale mělo by se vyplatit soutěžit a respektovat výsledek, nikoliv zdržovat. Pokud se nepodaří změnit pobídky, bude se podobný scénář u velkých infrastrukturních projektů opakovat – a společnost ponese náklady pokaždé znovu a znovu.
