Článek
Záběry z Ceuty minulý týden obletěly svět. Do španělské exklávy, která je zároveň územím Evropské unie, ve čtvrtek vstoupilo až 60 tisíc lidí z Maroka. To znamená vůbec největší vlnu nelegálních příchodů, kterou evropský spolek kdy během jediného dne zaznamenal.
Přestože uprchlíky od samotného evropského kontinentu dělilo ještě asi 20 kilometrů Středozemního moře a téměř všichni se v následujících dnech vrátili do severoafrického království, incident nezůstává bez reakce.
Většina evropských lídrů se také hned ozvala s voláním po řešení. Představitelé řady unijních zemí - včetně Itálie, Finska, Dánska nebo zástupců české vládní koalice - pak navrhli, že by pro Španělsko měl být uzavřen takzvaný Schengenský prostor, který svým členským státům zaručuje volný pohyb osob bez nutnosti podstupovat hraniční kontroly.
Je takový postup ale vůbec možný? Lze některý stát z Schengenu případně úplně vyloučit? Kdy mohou státy opět zavést kontroly na vnitřních hranicích? A neukazuje incident v Ceutě na krizi fungování celého Schengenského prostoru?
Seznam Zprávy přináší ve spolupráci s předními evropskými odborníky na migrační právo a režim Schengenského prostoru odpovědi na základní otázky.
Co přesně je Schengenský prostor?
Termín označuje území, které - byť zahrnuje 29 samostatných států - nezná vnitřní hranice. To jednoduše znamená, že lidé se mohou mezi těmito státy pohybovat bez hraničních kontrol a razítek v pasu.
Jedná se o jeden z nejhmatatelnějších úspěchů Evropské unie, jejíž vnitřní trh považuje volný pohyb osob, zboží, služeb a kapitálu za své základní pilíře. Schengen má fungování těchto principů pomoci naplnit.
Jeho území přesto sedmadvacítku nekopíruje - chybí Kypr a Irsko, naopak Island, Lichtenštejnsko, Norsko a Švýcarsko jsou, byť nečlenové EU, jeho součástí.
Režim přitom platí pro všechny, kteří se na území Schengenu nachází, nejen pro obyvatele, nebo snad dokonce občany členských států. Základní myšlenkou systému je totiž přesvědčení, že kontroly uvnitř nejsou potřeba, když bude zodpovědně střežená vnější hranice. Jinými slovy - ti, co se sem už jednou dostanou, se uvnitř mohou pohybovat v zásadě bez omezení.
Lze stát ze Schengenu vyloučit, nebo mu členství pozastavit?
Ne, žádnou zemi nelze z Schengenského prostoru vyloučit ani její členství pozastavit, shodují se experti.
„Evropské právo nemá žádné ustanovení, které by něco z toho umožňovalo,“ řekl Seznam Zprávám právník Daniel Thym, který se na univerzitě v německé Kostnici věnuje právě otázkám hraničního režimu v Evropské unii. „Někteří politici volají po radikálních krocích, ale podle mého je to spíš silné prohlášení bez skutečného porozumění práva.“
Souhlasí s ním i Saila Heinikoskiová, právnička z univerzity ve finském Turku. „Pokud někdo volá po pozastavení členství Španělska, je to jen symbolické rétorické gesto, kterým dává najevo, že za situaci nese odpovědnost Madrid, a zároveň se snaží ukázat, že dělá vše pro to, aby se problém nepřenesl dál,“ prohlásila.
Co tedy možné je?
Evropské právo nicméně dává některé jiné možnosti, jak proti Španělsku postupovat.
Základním mechanismem je dočasné znovuzavedení kontrol na vnitřní hranici s daným státem. To se netýká pouze pozemních hranic, ale i trajektů, letišť nebo jiných dopravních spojení. Obratem tak učinila třeba Itálie, jejíž premiérka Georgia Meloniová tento krok oznámila hned během pátku.
Podle Schengenského hraničního kodexu je možné po tomto kroku sáhnout při ohrožení celého fungování prostoru bez kontrol, pokud je zároveň vážně ohrožen veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost.
„Pokud by to udělaly úplně všechny státy, fakticky bychom to mohli dokonce i považovat za pozastavení členství,“ říká Thym.
Čl. 29 (1) Schengenského hraničního kodexu
Za výjimečných okolností, kdy je ohroženo celkové fungování prostoru bez kontrol na vnitřních hranicích v důsledku přetrvávajících závažných nedostatků v oblasti kontroly vnějších hranic (…), a pokud tyto okolnosti představují vážnou hrozbu pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost v prostoru bez kontrol na vnitřních hranicích nebo v jeho částech, mohou být kontroly na vnitřních hranicích znovu zavedeny.
Oslovení odborníci však neočekávají, že by po tomto mechanismu sáhlo větší množství států. „Pravděpodobně to udělají jen ty, které svou rétoriku staví na tvrdém postoji proti migraci,“ dodává německý profesor.
Členským státům může znovuzavedení kontrol doporučit i Brusel. Postup má dva stupně - opatření navrhuje Evropská komise (členské státy ji o to mohou požádat) a následně jej přijímá Rada Evropské unie, v níž sedí představitelé celé sedmadvacítky.
Forma doporučení je ale výmluvná. „Členské státy nelze nijak seshora donutit, aby znovu zavedly kontroly na vnitřních hranicích,“ říká Heinikoskiová.
Na další problémy zmíněného mechanismu pak upozorňuje Thym: „Rada potřebuje kvalifikovanou většinu - tedy 55 % států a 65 % obyvatel - a mechanismus lze aplikovat jen v případě přetrvávajících závažných nedostatků při ochraně vnější hranice.“
Na otázku, zda by třeba čtvrteční incident v Ceutě tento požadavek naplňoval, říká, že to není jasné: „Při striktním výkladu asi nikoli. Pokud by se ale touto otázkou zabýval Soudní dvůr Evropské unie, pravděpodobně by řekl, že jde především o otázku širokého prostoru pro uvážení Rady. Tak tomu právníci říkají.“
Jaká pravidla platí pro vracení migrantů na vnější hranici Schengenu?
„V zásadě platí, že pokud osoby nesplňují podmínky vstupu, měly by být na hranici odmítnuty. Současně ale mají lidé právo požádat o azyl,“ odpovídá Heinikoskiová.
„Pokud se dostanou na hranici a požádají o mezinárodní ochranu, musí jim být umožněno vstoupit do řízení. Jakmile se dostanou na území Evropské unie a podají žádost o azyl, členský stát je povinen tuto žádost posoudit,“ dodává s tím, že maročtí občané by ovšem měli - coby obyvatelé relativně bezpečného státu - jen minimální šanci na úspěch.
Maroko má navíc podle dvoustranné dohody se Španělskem z roku 1992 povinnost převzít zpět migranty i ze třetích zemí, pokud přišli z jeho území.
Španělský zákon pak říká, že migranty je možné z království okamžitě vyhostit, pokud na cestě do něj překročili fyzickou bariéru. Problematický je v tomto pouze přístup po moři. Španělský Nejvyšší soud na konci června rozhodl, že okamžité vyhoštění migrantů, kteří připluli po vodě, je nelegální právě proto, že nepřekročili žádnou překážku. Sám nicméně navrhl řešení – instalovat ve vodě fyzické bariéry. Právě to nyní Madrid také kolem Ceuty dělá.
„Legální cesta do Evropy je velmi obtížná. Samozřejmě se mohou uprchlíci pokusit přijít a pracovat načerno, ale i to je složité. Navíc je pro člověka bez dokladů velmi obtížné dostat se z Ceuty na evropskou pevninu,“ upozorňuje Thym a přivádí nás k další otázce.
Je Ceuta součástí Schengenu?
Podle práva ano, nicméně de facto je situace o něco složitější. Na španělské severoafrické exklávy Ceuta a Melilla se v rámci schengenského systému vztahují zvláštní pravidla, která z nich z hlediska volného pohybu de facto činí vnější území.
Obyvatelé některých příhraničních oblastí Maroka mohou dlouhodobě využívat zvláštní režim, který jim za určitých podmínek – například při dojíždění za prací – umožňuje vstup do Ceuty bez schengenského víza.
Naopak se na exklávu neuplatňuje režim volného pohybu. Cestující z Ceuty na pevninské Španělsko podléhají hraničním kontrolám, aby se zabránilo automatickému přesunu osob, které do Ceuty vstoupily z Maroka.
Kdo určuje migrační politiku?
Španělsko je ze strany zbylých států často kritizováno za svoji benevolentní migrační politiku. Vrásky na čele působí hlavně tamní program legalizace migrantů, který z nich vytváří občany Španělska, a tedy automaticky také občany Evropské unie.
Odborníci však upozorňují, že program – ač kritizován ze všech stran – nelegální není.
„Hraniční kontroly i migrační politika však stále zůstávají z velké části v pravomoci členských států. Evropská unie proto nemá příliš silné nástroje, kterými by mohla členský stát přinutit, aby jednal určitým způsobem,“ míní Heinikoskiová.
Nabízí se tedy jen politický tlak. Právě proto nyní řada států volí velmi ostrá slova.
Znamená krize v Ceutě, že Schengen přestává fungovat?
Podle oslovených odborníků spíše ne, protože incident nepředstavuje zlom, který by ohrožoval samotnou existenci Schengenu. Spíše upozorňuje na dlouhodobý problém, s nímž se evropský prostor bez vnitřních hranic potýká už od migrační krize v roce 2015.
„Kontroly na vnitřních hranicích, které měly být pouze dočasné, na některých hranicích fungují už více než deset let,“ pojmenovává problém Heinikoskiová.
„Schengen vytvořil nástroj, který je velmi snadné použít, ale mimořádně obtížné jej zrušit. Členské státy dnes sahají k zavedení kontrol pokaždé, když se objeví jakýkoli problém související s migrací. Často jde především o snahu uklidnit domácí veřejnost nebo vyslat signál navenek. Problém je, že jejich zrušení je politicky mnohem složitější. I to totiž vysílá určitý signál – že se situace uklidnila,“ doplňuje.
„Schengen není v dobrém stavu,“ potvrzuje její slova Thym. „Nevidím vůli měnit současné nastavení. Rozdíl mezi tím, co stanoví právo, a reálnou praxí, se stále prohlubuje. Podobné incidenty jako Ceuta budou státy nutit v hraničních kontrolách jenom pokračovat.“
