EU se přibližuje rozšíření. U brány stojí deset zemí, jedenáctá o tom hlasuje

Již třináct let je klub členských států Evropské unie uzavřenou společností. Od přistoupení Chorvatska v roce 2013 nikdo nový nepřibyl, naopak Spojené království před šesti lety spolek opustilo. Tehdejší předseda Evropské komise Jean-Claude Juncker v roce 2014 prohlásil, že Brusel „si dá pauzu od rozšiřování, aby stihl vstřebat integraci svých nejnovějších členů“.

V kontextu měnícího se světa a nejistého spojenectví s Washingtonem se však nyní zdá, že by se tato pauza mohla blížit ke konci. Po šoku z ruské invaze na Ukrajinu se rozšíření začalo vnímat nejen jako politická, ale i bezpečnostní otázka. Po dekádě stagnace se pokrok zrychlil a možnost rozšíření v příštích letech je poprvé reálná.

Před branami nyní stojí desítka zemí, vesměs na jihovýchodě či východě kontinentu. Přístupová jednání již zahájily Černá Hora, Albánie, Srbsko, Severní Makedonie, Ukrajina a Moldavsko. V různých fázích přijímacího procesu jsou ještě Bosna a Hercegovina, Turecko, Gruzie a Kosovo.

V nadcházejících týdnech či měsících by se do pelotonu mohl přidat ještě jedenáctý stát – Island. Ostrovní země na severozápadě totiž tuto sobotu pořádá všelidové hlasování. Průzkumy naznačují těsný výsledek, spíš se však kloní k tomu, že Islanďané by mohli kývnout na obnovení jednání o budoucnosti v evropském bloku, s nímž i v současnosti koordinují celou řadu politik.

Většina z vyjmenovaných států však má k plnému členství ještě daleko. Musí s unijními vyjednavači uzavřít dohody ve více než 30 kapitolách a k přijetí musí dát souhlas všichni stávající členové – což může být zejména na Balkáně vzhledem k některým napjatým vztahům nejisté.

Podobu rozšíření navíc musí nutně řešit i samotná sedmadvacítka. Brusel totiž čelí konfrontaci s nepříjemnou otázkou: může početnější EU fungovat efektivně a obstát v konkurenci Pekingu, Moskvy i Washingtonu?

„Rozšiřování bylo v minulosti velmi účinným motorem evropské integrace a vždy vytvořilo tlak na vnitřní reformy fungování celého společenství,“ říká v rozhovoru pro Seznam Zprávy profesor evropské politiky Frank Schimmelfennig z prestižní univerzity ETH v Curychu.

„Ukázkovým příkladem je zavedení regionální politiky soudržnosti po prvních jižních rozšířeních, kdy do společenství v 80. letech vstoupilo několik chudších zemí: Řecko, Španělsko a Portugalsko,“ vyjmenovává.

Před velkým rozšířením na východ v roce 2004, kdy ke spolku přistoupilo deset nových členů včetně České republiky, zase Unie prostřednictvím Agendy 2000 reformovala zemědělskou politiku, strukturální fondy a víceletý rozpočet.

Každé rozšíření přináší nové výzvy a mění mocenskou a regionální dynamiku celého společenství. Kdo posílí? Menší země? Průmyslovější? Jih?

Ideálně zároveň s tím i celý spolek.

Zapojení dalších zemí do projektu evropské integrace funguje i jako nástroj zahraniční politiky sedmadvacítky - upevňuje vliv v jejím bezprostředním sousedství, rozšiřuje bezpečnostní záruky, které omezují vliv nepřátelských mocností, a zajišťuje stabilitu.

Dobře to lze ilustrovat na příkladu Ukrajiny, jejíž ozbrojené síly patří k největším, nejlépe vyzbrojeným a nejzkušenějším v Evropě. Brusel je tak chce učinit integrální součástí svého týmu, který má i vlastní klauzuli o kolektivní sebeobraně.

Na druhou stranu ale potenciální členství Kyjeva může znamenat celou řadu problémů. „Některé státy se obávají tamního silného potravinářského průmyslu nebo třeba sektoru silniční nákladní dopravy, jelikož obě oblasti jsou pro podniky ve zbytku Evropy velkou konkurencí,“ zmiňuje Steven Blockmans, zástupce ředitele v estonském think tanku ICDS.

A připomíná také problém demokratického deficitu. Sama Evropská komise ostatně v poslední hodnotící zprávě upozorňuje na konkrétní nedostatky: například ukrajinské soudnictví podle ní dál trpí nedostatkem personálu a slabinou zůstává i jeho integrita a meritokracie. Funkci generálního prokurátora zpráva označuje za politizovanou, přičemž kritizuje pravidla, kvůli nimž už bylo uzavřeno několik významných trestních kauz. Upozorňuje i na přetrvávající tlak na protikorupční instituce.

Jeden z vysokých diplomatů EU pro deník Financial Times nedávno uvedl, že Ukrajina představuje složité dilema. „Nemůžete do EU přijmout zemi se 40 miliony obyvatel, která je na 104. místě v globálním žebříčku korupce. Byla by to parodie na celý projekt,“ říká. „Ale zároveň je nemůžete nechat napospas osudu. Každému je jasné, že Ukrajina od nás bude něco potřebovat, aby se dlouhé čekání na plné členství snáze překouslo.“

Někteří experti dokonce zastávají názor, že ukrajinská kandidatura mění celou debatu o reformách před rozšiřováním. Jinými slovy, kdyby se Kyjev o členství nesnažil, ostatní státy by měly pozici o něco snazší.

Rozšíření EU vyžaduje změny hned na několika úrovních: v samotných evropských politikách, v rozdělování společných peněz a v neposlední řadě v institucích a způsobu rozhodování.

Některé změny přijdou automaticky – upraví se například počet europoslanců a najdou se agendy pro nové eurokomisaře. Experti však věří, že parametrická úprava nestačí. Že fungování institucí by bylo třeba zásadně překopat.

Třeba Schimmelfennig hovoří o problému, který označuje jako institucionální přetížení Bruselu: „Pokud budeme trvat na tom, aby každý členský stát měl svého komisaře, soudce a určitý počet poslanců Evropského parlamentu, budou tyto instituce samozřejmě růst. Už nyní je poměrně obtížné najít vhodné portfolio pro každého komisaře. Rozšíření by mohlo přinést jen další neefektivitu.“

Změna však projde jen těžko. Na nejdůležitějších rozhodnutích se totiž musí podílet všechny stávající členské státy a každý může blokovat rozhodnutí ostatních.

Princip jednomyslnosti vyjadřuje, že EU není federací, nýbrž speciálním druhem spojení suverénních států. Právo veta má zaručovat, aby většina nemohla ostatní nutit k souhlasu s politickými rozhodnutími odporujícími jejich ústavní identitě.

Lisabonská smlouva v roce 2009 rozšířila používání hlasování kvalifikovanou většinou. Dnes však jednomyslnost nadále zůstává pravidlem v klíčových oblastech: ve společné zahraniční a bezpečnostní politice, obraně, rozšiřování, změnách smluv a v některých částech rozpočtu EU.

„V těchto oblastech bylo v minulých letech obzvláště náročné dosáhnout jakéhokoli smysluplného konsensu,“ poukazuje nicméně Blockmans. „Stále se trvá na jednomyslnosti, která každému jednomu státu dává právo veta s velkým vyděračským potenciálem.“

Velké státy – zejména Německo a Francie – však nyní hovoří o reformě stávajících rozhodovacích postupů. Veto v posledních letech využívalo zejména Maďarsko bývalého premiéra Viktora Orbána, zdaleka však nebylo jediné.

Švýcarský profesor Schimmelfennig tak vidí v Unii s třiceti a více členy za současného nastavení riziko. „Pokud se rozhoduje jednomyslně, každý další členský stát představuje potenciálního dalšího hráče s právem veta. To znamená, že možná paralýza EU je zase o něco pravděpodobnější,“ upozorňuje.

Objevují se proto návrhy, že by se nové země mohly začlenit ve zvláštním režimu. Přístupová smlouva je totiž v zásadě běžnou smlouvou a představivosti se v jednotlivých ujednáních meze nekladou.

Blockmans proto navrhuje dočasné omezení práva veta pro nové členské státy, nebo myšlenku postupného vstupu.

„Základní myšlenkou je odměňovat postupné reformy v kandidátských zemích a jejich rostoucí slaďování s požadavky EU hmatatelnými výhodami pro jejich občany a firmy. To by mělo vytvářet větší politickou podporu pro další reformy, tedy jakýsi pozitivní reformní cyklus, a překonat předvstupní únavu, která vzniká, když kandidátské země zůstávají v čekárně příliš dlouho,“ podotkl v rozhovoru pro Seznam Zprávy.

Poptávka po režimu postupného vstupu je i mezi samotnými kandidáty. „Dejte nám otevřené hranice, dejte nám jednotný trh, nic jiného nepotřebujeme. A abychom toho dosáhli, jsme připraveni se přizpůsobit evropské politice, ale musíme od Evropy také něco dostat,“ řekl nedávno deníku Financial Times srbský prezident Aleksandar Vučić. „Ne aby nám bylo řečeno: Dobře, musíte splnit všechno a pak se rozhodneme, jestli vám něco dáme, nebo ne.“

Uvnitř Unie však panují obavy, že cokoli menšího než plné členství s úplným sjednocením právních předpisů by mohlo narušit základní hodnoty bloku a jeho dogma o členství „založeném na zásluhách“.

Jednou z hlavních námitek proti podobným návrhům je pak také obava ze vzniku „členství druhé kategorie“. Schimmelfennig ale upozorňuje, že různé podmínky pro staré a nové členy nejsou pro Unii ničím novým. Ani Česko po vstupu v roce 2004 nezískalo okamžitě všechna práva, která měli tehdejší členové – několik let čekalo na vstup do Schengenu a některé země vůči českým pracovníkům dočasně zachovaly omezení volného pohybu.

Důležité však podle něj je, aby se omezení některých práv nestalo trvalým: „Bylo by to v rozporu se základní myšlenkou EU jako právního společenství rovných práv. Profesor ale zároveň připomíná, že jakmile by kandidátská země jednou získala členství, mohla by zevnitř Unie mnohem účinněji usilovat o odstranění zbývajících omezení.

Ani podobný kompromis by ale neřešil základní otázku, kdy a za jakých podmínek má k dalšímu rozšíření skutečně dojít. Čím více požadavků totiž Unie spojí s plným členstvím nových zemí – ať už na straně kandidátů, nebo na straně vlastního fungování – tím vzdálenější se může jejich členství znovu stát.

Právě zde ale debata naráží na další problém. Část evropských politiků tvrdí, že Unie se musí nejprve reformovat a teprve potom přijímat nové členy. Oslovení experti však upozorňují, že taková podmínka může být stejně dobře receptem na další zdlouhavé čekání.

Z právního hlediska totiž žádná zásadní reforma evropských smluv před rozšířením nutná není. „Je to snadný politický argument pro odpůrce rozšíření,“ upozorňuje Blockmans. Schimmelfennig zároveň připomíná, že historie velkých reforem prováděných preventivně před rozšířením není příliš úspěšná. Amsterodamská ani Niceská smlouva všechny problémy před velkým rozšířením na východ nevyřešily.

Evropská zkušenost tak ukazuje poněkud paradoxní věc: rozšíření samo bylo v minulosti často účinnějším motorem reformy, než snaha EU kompletně reformovat ještě před ním.

A právě před takovou volbou nyní sedmadvacítka stojí znovu.