Kdo zaplatí za klima: Svět dostal novou páku na fosilní státy

Když ve středu 20. května Valné shromáždění OSN drtivou většinou odhlasovalo přelomové usnesení týkající se klimatické krize, premiér tichomořského ostrova Vanuatu Jotham Napat tento výsledek označil za začátek nové kapitoly v boji proti změně klimatu.

Na nejvyšší diplomatické půdě pomohl prosadit rezoluci, v níž světové společenství uznalo, že státy mají právní odpovědnost řešit klimatickou krizi snížením emisí skleníkových plynů, včetně omezení využívání fosilních paliv.

Vítězství připomíná biblický souboj Davida s Goliášem. Ostrovní stát v Pacifiku, počtem obyvatel menší než Brno, čelil silnému odporu některých velmocí.

Mělo přitom jít o pouhou formalitu. Vanuatu, které je ohroženo zvyšující se hladinou oceánů, chtělo pouze potvrdit loňské poradní stanovisko Mezinárodního soudního dvora (ICJ). „Když soud vydá poradní stanovisko, bývá jen formalitou, aby jej převzalo Valné shromáždění formou rezoluce. V podstatě jde o běžný postup – když požádáte o radu, následně také řeknete: děkujeme,“ vysvětluje pro Seznam Zprávy odbornice na mezinárodní environmentální právo z Univerzity v Oslu Christina Voigtová.

V tomto případě však místo prostého „děkujeme“ nastal lítý boj. V únoru, kdy delegace z tichomořského státu předložila první verzi návrhu, se objevily zprávy, že Trumpova administrativa naléhala na ostatní země, aby vyvinuly tlak na jeho stažení. Americké ministerstvo zahraničí zaslalo pokyny všem svým velvyslanectvím a konzulátům a uvedlo v nich, že proti návrhu důrazně protestuje a že jeho přijetí „by mohlo představovat vážnou hrozbu pro americký průmysl“.

Silný odpor zněl také z Ruska nebo států Perského zálivu. Saúdská Arábie ještě v den hlasování podala rozsáhlý pozměňovací návrh, který by text rezoluce, lidově řečeno, vykostil.

Snaha fosilních Goliášů ale neuspěla a návrh Vanuatu, k němuž se postupně přidalo dalších 89 spolupředkladatelů, získal silnou podporu – pro hlasovalo 141 států OSN, proti pouhých osm. Česká republika byla, jako jediný členský stát Evropské unie, mezi 28 delegacemi, které se hlasování zdržely.

Široký konsensus se nerodil snadno. Pacifické státy musely v průběhu vyjednávání nabídnout jisté ústupky. Z původního textu se tak „vytratily“ některé konkrétní mechanismy. Návrh například dříve obsahoval výzvu k vytvoření mezinárodního registru ztrát a škod způsobených klimatickými změnami a specializovaného mechanismu odškodnění.

I přes kompromisy je ale konečná verze poměrně ostrá. Vyzývá státy, aby „spravedlivým, řádným a rovným způsobem upustily od fosilních paliv s cílem dosáhnout nulových emisí do roku 2050 a co nejdříve zrušily neefektivní dotace na fosilní paliva, které neřeší energetickou chudobu ani spravedlivou transformaci“.

Zůstává ale otázka, proč byl odpor některých států tak silný? Obzvlášť, když rezoluce Valného shromáždění nejsou závazné.

Úplná odpověď je složitější, nicméně ve zkratce: Tentokrát nejde jen o prázdnou proklamaci, přijatá rezoluce může podle expertů ovlivnit podobu klimatické diplomacie a propsat se i do soudních rozhodnutí všude po světě. Na velké emitenty skleníkových plynů může čekat soudní odpovědnost a teoreticky i reparace.

Odborníci hovoří o nové éře klimatického práva. Začít přitom musíme právě už u loňského poradního stanoviska ICJ. V historickém rozhodnutí, které rovněž iniciovalo Vanuatu, soud jednomyslně potvrdil, že státy musí zintenzivnit své úsilí v boji proti změně klimatu a že neomezením produkce a spotřeby fosilních paliv mohou vlády porušovat mezinárodní právo.

Justiční orgán zejména prohlásil, že závazky států nevyplývají pouze z klimatických smluv, ale také z obyčejového mezinárodního práva a lidskoprávních zásad – zejména z principu prevence a povinnosti nikomu neškodit. „Státy tak již nemohou věrohodně tvrdit, že klimatické závazky jsou omezeny pouze na rámec UNFCCC (Rámcové úmluvy OSN o změně klimatu) nebo že splnění Pařížské dohody vyčerpává všechny jejich právní povinnosti,“ vysvětluje odbornice na právo životního prostředí z Univerzity v Amsterdamu Margaretha Wewerinke-Singhová.

Vedle toho ICJ určil, že klimatické závazky působí vůči všem, a že jejich porušení představuje mezinárodně protiprávní jednání nesoucí plný rozsah důsledků podle práva odpovědnosti států – tedy povinnost od takového jednání upustit, zaručit jeho neopakování a poskytnout reparace.

Poradní stanoviska ICJ ovšem existují ve zvláštním normativním prostoru – jsou autoritativní, ale přímo nevynutitelná. Proto je květnová rezoluce zásadní. Potvrzení na půdě Valného shromáždění zkrátka dodává soudní doktríně zcela nový rozměr. Jak hlasování komentoval generální tajemník OSN António Guterres: „Jedná se o silné potvrzení mezinárodního práva, klimatické spravedlnosti, vědy a odpovědnosti států za ochranu lidí před eskalující klimatickou krizí.“

Jeho slova potvrzují i oslovení právní experti. „Rezoluce je právně velmi významná, ale ne proto, že by sama o sobě vytvářela nové závazné povinnosti,“ vysvětluje pro Seznam Zprávy Maria Antonia Tigreová, odbornice na klimatické právo z prestižní Kolumbijské univerzity v New Yorku. „Její význam spočívá v tom, že 141 států hlasovalo pro podporu poradního stanoviska ICJ jako autoritativního vyjasnění mezinárodního práva, které už ale reálně existuje.“

Profesorka Voigtová z Norska slova kolegyně potvrzuje: „Hlasování má také právní důsledky, protože státy, které rezoluci podpořily, tím zároveň naznačily, že jde i o jejich vlastní právní výklad a názor. A to je důležitý signál do dalšího vyjednávání.“

To bude v první řadě dál probíhat na půdě OSN. Rezoluce zařadila pokračování práce na poradním stanovisku na program budoucího zasedání Valného shromáždění. „To znamená, že rozhodnutí ICJ nezůstane jednorázovým soudním vyjádřením. Stává se součástí pokračujícího procesu v rámci OSN,“ míní Tigreová.

Jednou z nejdůležitějších částí rezoluce je ale podle odborníků žádost o zprávu generálního tajemníka o způsobech, jak posílit dodržování závěrů Soudu, včetně možných mezer v současném multilaterálním úsilí.

„To otevírá cestu pro multilaterální kroky na ochranu práv těch, kteří trpí škodami způsobenými klimatickou změnou,“ zdůrazňuje Wewerinke-Singhová.

Samotný text rezoluce je analyticky významný. Přibližuje reálné řešení problému. Koncept právní odpovědnosti států za změnu klimatu nejdříve znala jenom právní teorie, poté se přidaly i některé soudy – kromě ICJ třeba i Mezinárodní tribunál pro mořské právo nebo Meziamerický soud pro lidská práva – a nyní se propsal i do vrcholně politického a diplomatického dokumentu.

„Nyní je zcela jasné, jaké jsou povinnosti států. Dalším krokem je, aby je státy skutečně začaly plnit,“ tvrdí Voigtová. „Myslím, že mnohé z nich upraví své vnitrostátní zákony, přijmou regulace pro soukromé subjekty a podobně.“

A když ne?

Pak se ostatním státům nabízí možnost velké emitenty žalovat. Prokázat je potřeba naplnění běžných podmínek odpovědnosti státu, včetně porušení povinnosti, vzniku újmy, přičitatelnosti a dostatečně přímé a jisté příčinné souvislosti.

Harro van Asselt, expert na klimatickou litigaci z prestižní Univerzity v Cambridge, ale v rozhovoru, který poskytl redakci, v této souvislosti podotkl dva důležité problémy. Vysvětluje je na hypotetické modelové situaci, kdy by se například právě Vanuatu v dalším kroku rozhodlo žádat od emitentů reparace.

„Zaprvé: Vanuatu může žalovat jen státy, které uznávají jurisdikci konkrétního mezinárodního soudu. A to už vylučuje řadu zemí. Například USA nejde napadnout ani u ICJ ani u Mezinárodního tribunálu pro mořské právo,“ říká právník z Nizozemí působící na univerzitě ve Velké Británii.

„Pak jsou zde ale jiné státy. Zajímavým příkladem jsou třeba Austrálie, Kanada nebo Norsko,“ dodává. „Jsou to státy, které chtějí vystupovat jako klimaticky odpovědní ‚dobří hoši‘, podporují Vanuatu, ale zároveň stále produkují fosilní paliva. Případnou budoucí litigaci tedy čekám spíše proti těmto zemím. To je ovšem druhá výhrada: rozhodnutí podat žalobu není primárně právní otázka, ale otázka politické ekonomie. Například z Austrálie míří do Vanuatu významné finanční toky. Takže i když je spor právně možný, neznamená to, že k němu skutečně dojde,“ doplňuje van Asselt.

Na mezinárodní úrovni tak expert čeká využití rezoluce spíše v rámci dalších jednání. „Malé státy mohou říkat: Právo je na naší straně, proto byste měli souhlasit s větším financováním ztrát a škod,“ vysvětluje.

Soudní spory se však dají očekávat na národní úrovni, kdy jednotlivci, neziskové organizace, ale třeba i města mohou žalovat vlastní stát a vyžadovat od něj klimatická opatření. Mohou si pomoci argumentací ICJ a odkázat na skutečnost, že jejich státy se k ní samy podporou nedávné rezoluce přihlásily.

Národní klimatická litigace jako mladý typ právního sporu v nedávné době zaznamenává první významné úspěchy. Z letošního roku můžeme zmínit například rozsudek soudu v Haagu, který rozhodl, že nizozemská vláda diskriminovala obyvatele svého dvacetitisícového karibského ostrova Bonaire tím, že jim nepomohla přizpůsobit se klimatickým změnám. Mimochodem žalobci v argumentaci odkázali právě i na loňské poradní stanovisko ICJ.

Jde však pouze o doplňkové argumenty a soudy rozhodují zejména podle domácího práva. Zmínit navíc musíme naopak i neúspěšné případy klimatické litigace, zejména nález českého Ústavního soudu z loňského října, který zamítl tzv. Klimatickou žalobu.

Environmentální právníci však vidí v soudní cestě příležitost, jak na státy minimálně zatlačit v řešení jednoho z nejpalčivějších problémů, kterým čelí celé lidstvo.

„Politická cesta zatím příliš uspokojivé výsledky nepřinesla. Proto chápu, že ohrožené skupiny se snaží své pozice hájit před justicí,“ míní van Asselt. „Zároveň si ale nemyslím, že klimatickou krizi vyřešíme prostřednictvím litigace, ať už mezinárodní, nebo domácí. Může pomoci, ale problém sama nevyřeší,“ kontruje obratem.

Shoduje se s ostatními oslovenými odborníky, podle kterých musí nutně nastoupit i politické řešení. „V tom je přelomová právě nová rezoluce – výrazně nás posouvá k propojení mezinárodní politiky a mezinárodního práva,“ říká optimisticky Voigtová.

Tigreová doplňuje, že skutečná změna bude záviset na tom, co bude následovat. „Záleží na tom, jak vážně budou státy přistupovat ke zprávě generálního tajemníka, zda soudy využijí stanovisko a rezoluci v budoucích případech a zda vlády promítnou právní závěry do silnějších klimatických politik,“ vysvětluje. „Její skutečný dopad přijde prostřednictvím trvalého tlaku, nikoli samotným hlasováním.“